La regolarizzazione di massa della Spagna può violare il diritto dell’Unione? È tempo di valutare una procedura d’infrazion

La decisione del Governo spagnolo di procedere a una regolarizzazione straordinaria di cittadini stranieri irregolarmente presenti sul proprio territorio non può essere liquidata come una questione di politica interna. In uno spazio europeo caratterizzato dall’assenza di controlli alle frontiere interne e fondato sul principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri, una misura di questa portata è destinata a produrre effetti che travalicano inevitabilmente i confini nazionali. Madrid decide, ma le conseguenze sono destinate a interessare l’intera Unione europea.

Secondo i dati diffusi dal Governo spagnolo, le domande presentate nell’ambito della procedura di regolarizzazione hanno superato il milione, un numero largamente superiore alle previsioni iniziali. A tale dato si aggiunge la prospettiva di un significativo incremento dei ricongiungimenti familiari, che, secondo alcune stime riportate nel dibattito pubblico, potrebbe determinare un aumento considerevole della popolazione straniera regolarmente soggiornante. Al di là dell’esattezza delle proiezioni numeriche, è evidente che la questione non riguarda più soltanto la Spagna, ma investe direttamente il funzionamento della politica migratoria europea.

Sarebbe giuridicamente scorretto sostenere che una regolarizzazione sia, di per sé, vietata dal diritto dell’Unione. Gli Stati membri conservano infatti un margine di autonomia nella disciplina dei titoli di soggiorno e delle procedure di regolarizzazione. Tuttavia, tale autonomia non può essere letta come una competenza assoluta, svincolata dai principi fondamentali dei Trattati. L’immigrazione costituisce ormai un settore nel quale le competenze nazionali convivono con una politica comune europea, disciplinata dagli articoli 67, 79 e 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Proprio per questa ragione la questione non può essere affrontata esclusivamente sotto il profilo della legittimità interna della normativa spagnola. Occorre chiedersi se una regolarizzazione di dimensioni eccezionali, destinata a incidere indirettamente sull’intero spazio Schengen, sia compatibile con gli obblighi di leale cooperazione tra gli Stati membri e con gli obiettivi della politica comune dell’immigrazione.

L’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea impone agli Stati membri di collaborare lealmente con l’Unione e con gli altri Stati nell’attuazione degli obiettivi comuni, astenendosi da comportamenti idonei a comprometterne il conseguimento. Non si tratta di una disposizione meramente programmatica. La Corte di giustizia ha più volte affermato che il principio di leale cooperazione costituisce uno dei cardini dell’ordinamento europeo e impone agli Stati non soltanto obblighi positivi di collaborazione, ma anche obblighi negativi di non interferenza rispetto agli interessi comuni dell’Unione.

È quindi legittimo domandarsi se uno Stato membro possa adottare unilateralmente una regolarizzazione di massa senza alcuna preventiva forma di coordinamento con la Commissione europea e con gli altri partner europei, pur essendo perfettamente consapevole che gli effetti della misura non resteranno confinati entro il proprio territorio nazionale.

La questione assume un rilievo ancora maggiore se si considera il funzionamento dello spazio Schengen. Un permesso di soggiorno rilasciato dalla Spagna non attribuisce automaticamente il diritto di stabilirsi in qualsiasi altro Stato membro. Sarebbe inesatto sostenere il contrario. Tuttavia, il rilascio del titolo determina comunque l’ingresso del beneficiario nella categoria dei cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti nell’Unione europea, consentendo la circolazione nei limiti previsti dal diritto europeo e costituendo il primo passo verso forme di soggiorno sempre più stabili, compreso il possibile conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo.

In altre parole, la regolarizzazione produce inevitabilmente effetti che non possono essere considerati esclusivamente spagnoli. Essa modifica progressivamente la composizione della popolazione regolarmente residente nell’Unione e può incidere, nel medio e lungo periodo, sui sistemi di welfare, sul mercato del lavoro, sulle politiche di sicurezza, sulla mobilità intraeuropea e, più in generale, sulla tenuta dell’intero sistema Schengen.

Ed è proprio qui che emerge la principale criticità della scelta compiuta dal Governo Sánchez.

La procedura di regolarizzazione appare infatti costruita essenzialmente sulla presenza pregressa nel territorio spagnolo e sull’assenza di condizioni ostative di carattere penale o di sicurezza. Manca, invece, un autentico percorso di integrazione quale presupposto per il consolidamento del diritto al soggiorno.

La regolarizzazione documentale non coincide con l’integrazione sociale.

Un cittadino straniero può essere perfettamente regolare dal punto di vista amministrativo senza conoscere la lingua del Paese ospitante, senza aver acquisito un’effettiva autonomia lavorativa, senza aver sviluppato un reale inserimento sociale e senza aver maturato quella conoscenza dei valori fondamentali dell’ordinamento democratico che costituisce il presupposto di una convivenza stabile.

L’integrazione non dovrebbe essere considerata una conseguenza eventuale della regolarizzazione. Dovrebbe rappresentarne una condizione essenziale.

Un sistema realmente orientato alla stabilità sociale avrebbe potuto prevedere un primo titolo temporaneo subordinato alla frequenza obbligatoria di corsi linguistici e civici, alla dimostrazione dell’effettivo inserimento lavorativo, alla disponibilità di un alloggio adeguato, al rispetto degli obblighi scolastici dei figli minori e alla verifica periodica dei progressi raggiunti. Solo all’esito positivo di tale percorso avrebbe dovuto consolidarsi il diritto a un soggiorno stabile e, successivamente, l’accesso agli ulteriori istituti previsti dall’ordinamento, compreso il ricongiungimento familiare.

La scelta spagnola sembra invece seguire una logica inversa: prima la regolarizzazione, poi – eventualmente – l’integrazione.

È un’impostazione che rischia di confondere due concetti profondamente diversi.

Regolarizzare significa attribuire uno status giuridico.

Integrare significa costruire una relazione stabile tra individuo, comunità e ordinamento.

Le due dimensioni non coincidono e non possono essere considerate automaticamente sovrapponibili.

Questa riflessione conduce inevitabilmente a un ulteriore interrogativo.

L’articolo 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea stabilisce che la politica dell’Unione in materia di immigrazione deve essere governata dal principio della solidarietà e dell’equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri.

Normalmente tale principio viene invocato dagli Stati di primo ingresso per ottenere una maggiore condivisione degli oneri migratori.

Ma la solidarietà non può funzionare in una sola direzione.

Non può significare che uno Stato decida autonomamente di ampliare in misura straordinaria la platea dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti e, successivamente, ritenga che le eventuali conseguenze della propria scelta debbano essere assorbite dall’intero sistema europeo.

Solidarietà significa anche responsabilità.

Responsabilità significa valutare preventivamente l’impatto delle proprie decisioni sugli altri Stati membri.

Ed è proprio questa valutazione che sembra essere mancata.

Naturalmente, allo stato attuale, non esistono elementi sufficienti per affermare che la Spagna abbia certamente violato il diritto dell’Unione europea. Una simile conclusione richiederebbe un’istruttoria approfondita da parte della Commissione europea e, se del caso, il successivo controllo della Corte di giustizia.

Ma proprio qui si colloca il punto centrale della questione.

La Commissione europea non dovrebbe limitarsi a osservare.

Dovrebbe aprire una verifica formale sulla compatibilità della regolarizzazione spagnola con il principio di leale cooperazione, con gli obiettivi della politica comune dell’immigrazione, con il principio di solidarietà tra gli Stati membri e con il corretto funzionamento dello spazio Schengen.

Non si tratterebbe di anticipare un giudizio di illegittimità.

Si tratterebbe semplicemente di esercitare il ruolo che i Trattati attribuiscono alla Commissione quale custode del diritto dell’Unione.

Se da tale verifica dovessero emergere violazioni degli obblighi derivanti dai Trattati o dal diritto derivato dell’Unione, la Commissione avrebbe il dovere di attivare la procedura prevista dall’articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Diversamente, si consoliderebbe un precedente destinato ad avere conseguenze ben oltre il caso spagnolo.

Ogni Stato membro potrebbe decidere autonomamente regolarizzazioni di massa, confidando sul fatto che gli effetti prodotti sul resto dell’Unione non siano mai oggetto di un reale controllo europeo.

Una simile prospettiva rischierebbe di trasformare la politica comune dell’immigrazione in una semplice somma di decisioni nazionali, svuotando progressivamente di significato gli stessi principi di solidarietà, leale cooperazione e fiducia reciproca che costituiscono il fondamento dell’Unione europea.

Per questo motivo il problema non riguarda soltanto la Spagna.

Riguarda il futuro della governance europea dell’immigrazione.

E la domanda che oggi la Commissione europea non può più evitare è una sola:

la regolarizzazione di massa decisa dalla Spagna è pienamente compatibile con il diritto dell’Unione oppure è giunto il momento di valutarne formalmente la conformità attraverso una procedura d’infrazione?

Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

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