Integrazione o ReImmigrazione

Il caso Ridha dimostra che l’Italia ha bisogno di una Polizia dell’Immigrazione

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Fabio Loscerbo

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Il caso di Ridha Rahmouni non dimostra soltanto che un provvedimento di rimpatrio può rimanere ineseguito. Dimostra qualcosa di più profondo: l’Italia continua a governare l’immigrazione attraverso un apparato nel quale le funzioni amministrative, le attività di controllo, la gestione delle pratiche di soggiorno e l’esecuzione dei provvedimenti di allontanamento si sovrappongono, senza che esista un Corpo specializzato incaricato di intervenire operativamente quando la permanenza sul territorio non è più consentita.

Le responsabilità penali relative all’omicidio del giornalista Luigi “Luca” Esposito dovranno naturalmente essere accertate dall’autorità giudiziaria, nel rispetto della presunzione di innocenza e di tutte le garanzie processuali. La posizione amministrativa dell’indagato, tuttavia, consente già di porre una questione distinta, che riguarda l’effettiva capacità dello Stato di applicare le proprie decisioni in materia di immigrazione.

Secondo quanto ricostruito dagli organi di informazione, Ridha Rahmouni era stato fotosegnalato dopo il suo arrivo a Lampedusa, successivamente identificato da un’altra Questura, censito anche attraverso un alias e infine destinatario del diniego del permesso di soggiorno e di un obbligo di rimpatrio che non sarebbe stato concretamente eseguito.

Non si trattava, dunque, di una persona ignota alle autorità. Lo Stato disponeva delle impronte, delle informazioni anagrafiche, dei precedenti accertamenti e di una decisione amministrativa sulla sua permanenza. Eppure, dopo l’adozione del provvedimento, l’interessato avrebbe continuato a vivere sul territorio, fino a essere descritto come uno dei tanti “invisibili”.

Questa vicenda mostra la distanza che può aprirsi tra la conoscenza formale di una persona e l’effettiva capacità di controllarne la posizione.

Un cittadino straniero non diventa invisibile perché manca una pratica amministrativa. Può diventarlo, al contrario, dopo che quella pratica è stata istruita, il permesso è stato negato e il rimpatrio è stato disposto, quando nessuna struttura riesce a tradurre la decisione adottata in un’attività operativa effettiva.

Il problema nasce anche dalla configurazione degli attuali Uffici immigrazione delle Questure, ai quali sono attribuite funzioni profondamente diverse. Essi gestiscono il rilascio e il rinnovo dei permessi di soggiorno, le richieste di protezione, i ricongiungimenti familiari, le convocazioni, le notifiche, l’acquisizione dei documenti e i rapporti con le altre amministrazioni. Nello stesso tempo dovrebbero contribuire ai controlli sul territorio, alla verifica della regolarità del soggiorno, ai trattenimenti e all’esecuzione delle espulsioni.

Questa sovrapposizione produce un limite organizzativo evidente. Una struttura quotidianamente assorbita da centinaia di migliaia di procedimenti amministrativi non può essere, contemporaneamente e con la stessa efficacia, anche una forza operativa dedicata al rintraccio degli irregolari e all’esecuzione degli allontanamenti.

Gli Uffici immigrazione sono divenuti, inevitabilmente, soprattutto grandi articolazioni amministrative. Gli operatori sono impegnati nella gestione delle pratiche, degli appuntamenti e della documentazione, mentre le attività operative occupano uno spazio necessariamente più limitato. È una conseguenza strutturale, non una responsabilità individuale degli uffici o degli agenti.

Proprio per questa ragione, da tempo propongo l’istituzione di un vero Corpo di Polizia dell’Immigrazione.

Non un semplice potenziamento degli attuali Uffici immigrazione e nemmeno un nuovo sportello incaricato di trattare documenti. La proposta riguarda un Corpo specializzato, nazionale o eventualmente articolato su base regionale, destinato in via prevalente alle attività operative: controllo del territorio in materia migratoria, individuazione degli stranieri irregolari, verifica del rispetto delle condizioni di soggiorno, contrasto alle reti che favoriscono l’immigrazione illegale, esecuzione dei provvedimenti di allontanamento e cooperazione con le autorità consolari e con gli altri Stati.

La separazione tra funzioni amministrative e funzioni operative costituisce il punto centrale della proposta.

Gli Uffici immigrazione dovrebbero poter continuare a occuparsi delle procedure relative ai permessi, alla protezione internazionale, ai ricongiungimenti e agli altri titoli di soggiorno, liberandosi però dal peso di attività operative che richiedono organizzazione, formazione e strumenti differenti. La Polizia dell’Immigrazione dovrebbe invece concentrarsi sul controllo e sull’esecuzione, garantendo che le decisioni assunte dalle autorità competenti non rimangano semplici documenti inseriti in un fascicolo.

Il confronto con altri ordinamenti dimostra che la specializzazione delle funzioni non rappresenta un’idea eccentrica. Negli Stati Uniti opera l’Immigration and Customs Enforcement, affiancata dalla Customs and Border Protection per il controllo delle frontiere. Nel Regno Unito l’Immigration Enforcement svolge attività operative, controlli nei luoghi di lavoro, rintraccio degli irregolari ed esecuzione degli allontanamenti. In Francia la Police aux Frontières esercita competenze sul controllo delle frontiere, sull’immigrazione irregolare e sulle espulsioni. In Spagna operano le Brigadas de Extranjería y Fronteras all’interno della Policía Nacional. Pur presentando modelli differenti, questi sistemi condividono la scelta di distinguere, almeno in parte, la gestione amministrativa dalle funzioni operative.

Il riferimento all’ICE statunitense non significa che l’Italia debba riprodurre il modello americano in modo meccanico. Gli Stati Uniti hanno una struttura costituzionale, territoriale e amministrativa diversa dalla nostra. Anche il rapporto tra autorità federale, polizie locali e controllo delle frontiere presenta caratteristiche che non possono essere semplicemente trasferite nell’ordinamento italiano.

Tuttavia, il confronto con l’ICE dimostra un principio difficilmente contestabile: quando un fenomeno diventa strutturale, complesso e transnazionale, lo Stato deve dotarsi di un apparato altrettanto strutturale e specializzato.

La Polizia dell’Immigrazione italiana dovrebbe essere costruita nel rispetto della Costituzione, del diritto dell’Unione europea, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle garanzie giurisdizionali previste per l’adozione e l’esecuzione dei provvedimenti di allontanamento. Non dovrebbe essere una copia dell’ICE, ma una risposta italiana a un problema italiano.

Occorre inoltre chiarire che la Polizia dell’Immigrazione non sarebbe una generica polizia degli stranieri.

Il suo compito non sarebbe intervenire in ogni vicenda di cronaca nella quale risulti coinvolto un cittadino non italiano. Un’aggressione, una rissa, un furto o una situazione di pericolo restano materie di ordine e sicurezza pubblica, attribuite alle forze di polizia ordinariamente competenti. La cittadinanza dell’autore non trasforma automaticamente un fatto di ordine pubblico in una questione di immigrazione.

La competenza del nuovo Corpo dovrebbe dipendere dalla natura migratoria della vicenda: ingresso, identificazione, irregolarità del soggiorno, rispetto delle condizioni del titolo, espulsione, rintraccio, accompagnamento, frontiera, reti criminali e cooperazione internazionale.

È precisamente per questo motivo che il caso Ridha appare direttamente pertinente. La vicenda è caratterizzata da una sequenza interamente riconducibile alla materia dell’immigrazione: ingresso, fotosegnalamento, identificazioni successive, uso di alias, diniego del titolo e obbligo di rimpatrio rimasto ineseguito. È in questa successione che emerge l’assenza di una struttura operativa specificamente incaricata di dare seguito alle decisioni assunte.

Altre vicende, anche molto gravi, che coinvolgono cittadini stranieri possono invece riguardare esclusivamente l’ordine pubblico, le modalità di un intervento di polizia o l’accertamento di responsabilità penali. Confondere i due piani significherebbe trasformare la proposta della Polizia dell’Immigrazione in qualcosa che non è e che non deve diventare.

Un ulteriore segnale della necessità di corpi specializzati è venuto proprio da Salerno con l’istituzione del Nucleo Operativo Sicurezza della Polizia locale. Quel Nucleo non rappresenta una Polizia dell’Immigrazione e non potrebbe sostituire le competenze statali in materia di ingresso, soggiorno ed espulsione. Tuttavia, la sua nascita conferma che anche sul piano locale si avverte l’esigenza di personale formato per affrontare fenomeni complessi nei quali degrado urbano, abusivismo, sicurezza e irregolarità migratoria possono intrecciarsi.

Il limite delle iniziative locali è evidente: nessun Comune può gestire le procedure di rimpatrio, i rapporti consolari, le banche dati internazionali o gli accompagnamenti alla frontiera. Proprio per questo l’esperienza salernitana deve essere letta come il sintomo di un vuoto nazionale, non come la sua soluzione.

Il caso Ridha permette inoltre di comprendere perché la Polizia dell’Immigrazione costituisca uno strumento indispensabile per il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”.

La ReImmigrazione non può ridursi al momento finale del rimpatrio. Per essere giuridicamente seria e concretamente attuabile, deve essere preceduta da una capacità dello Stato di conoscere e verificare nel tempo il percorso dello straniero. Occorre sapere se la persona lavora, studia, conosce la lingua, rispetta le regole, mantiene una posizione abitativa regolare e partecipa alla vita della comunità. Occorre, allo stesso tempo, essere in grado di individuare chi vive stabilmente nell’irregolarità, utilizza false generalità, viola le condizioni di soggiorno o si sottrae ai provvedimenti adottati.

Senza controlli effettivi, senza monitoraggio e senza una struttura operativa specializzata, ogni discorso sulla ReImmigrazione resta inevitabilmente incompleto.

Non basta stabilire in astratto che chi non possiede un titolo debba lasciare il territorio. Occorre disporre del personale, degli strumenti investigativi, delle relazioni internazionali e della capacità operativa necessari per rendere effettiva la decisione. È per questa ragione che senza una Polizia dell’Immigrazione la ReImmigrazione rischia di restare uno slogan.

Allo stesso modo, il nuovo Corpo non dovrebbe occuparsi soltanto della fase terminale dell’allontanamento. Il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione” richiede che lo Stato sappia distinguere, attraverso criteri oggettivi e verificabili, chi ha costruito un percorso di integrazione da chi permane fuori dalle regole o rifiuta sistematicamente tale percorso.

La Polizia dell’Immigrazione dovrebbe quindi rappresentare il braccio operativo di una politica migratoria fondata sulla conoscenza reale delle persone e non soltanto sulla gestione documentale. Dovrebbe collaborare con enti locali, servizi sociali, scuole, centri per l’impiego e autorità giudiziarie, senza sostituirsi agli organismi competenti nella valutazione amministrativa, ma fornendo gli elementi necessari per controllare la veridicità delle situazioni dichiarate e il rispetto delle condizioni stabilite dalla legge.

Il caso Ridha dimostra che il problema italiano non consiste soltanto nella scarsità dei rimpatri. Il problema è che tra il provvedimento e la sua esecuzione può aprirsi uno spazio nel quale la persona rimane sul territorio senza titolo, senza controllo e senza una prospettiva giuridicamente definita.

Questa zona grigia danneggia la sicurezza collettiva, indebolisce l’autorevolezza dello Stato e penalizza gli stessi cittadini stranieri regolari, che rispettano le regole e compiono ogni giorno un percorso serio di integrazione.

La responsabilità di un eventuale reato rimane sempre personale. Sarebbe scorretto attribuire automaticamente allo Stato la responsabilità penale per le azioni commesse da un singolo. Ma sarebbe altrettanto scorretto ignorare che un sistema incapace di eseguire le proprie decisioni produce condizioni di disordine, marginalità e perdita di controllo.

La Polizia dell’Immigrazione non eliminerebbe automaticamente tutte queste criticità. I rimpatri dipendono anche dalla collaborazione dei Paesi di origine, dal rilascio dei documenti consolari, dagli accordi bilaterali, dalla disponibilità dei collegamenti e dal rispetto delle garanzie previste dalla legge.

Tuttavia, il nuovo Corpo consentirebbe di separare chiaramente le funzioni amministrative da quelle operative e di affidare a personale specializzato il controllo dell’immigrazione irregolare e l’esecuzione degli allontanamenti. Gli attuali Uffici immigrazione potrebbero così concentrarsi sui procedimenti amministrativi, mentre la nuova struttura potrebbe dedicarsi alle attività per le quali oggi le risorse appaiono insufficienti.

Il caso Ridha dimostra che conoscere l’identità di una persona, respingerne la domanda di soggiorno e disporne il rimpatrio non è sufficiente.

Uno Stato credibile deve essere capace di trasformare le proprie decisioni in fatti.

Per farlo non basta moltiplicare le norme, aumentare le sanzioni o pronunciare nuovi annunci sui rimpatri. Occorre costruire un Corpo specializzato, dotato di personale formato, competenze operative e una missione precisa nel controllo dell’immigrazione.

Quel Corpo è la Polizia dell’Immigrazione.

Senza di essa, altri provvedimenti potranno essere adottati, altri ordini di rimpatrio potranno essere emessi e altri fascicoli potranno essere aggiornati. Ma continuerà a esistere il rischio che persone perfettamente conosciute dalle banche dati dello Stato diventino, nella realtà del territorio, nuovi invisibili.

Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

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