Il sistema dei Centri di permanenza per il rimpatrio (CPR), disciplinato dall’art. 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, costituisce il principale strumento attraverso cui l’ordinamento italiano tenta di rendere effettivi i provvedimenti di espulsione. La sua funzione è chiaramente delineata: assicurare, mediante il trattenimento amministrativo dello straniero irregolare, il tempo necessario all’identificazione e all’organizzazione del rimpatrio forzato. Tuttavia, nella concreta attuazione, tale funzione appare sistematicamente compromessa da un limite strutturale che non è normativo, ma organizzativo.
Il trattenimento amministrativo si colloca in una zona ad alta tensione costituzionale. La compressione della libertà personale, pur formalmente non qualificata come sanzione penale, richiede un rigoroso rispetto delle garanzie di cui all’art. 13 Cost., tra cui la convalida giurisdizionale e la temporaneità della misura. Proprio in ragione di tale natura eccezionale, il trattenimento è legittimo solo se effettivamente finalizzato al rimpatrio e se quest’ultimo è concretamente realizzabile entro un arco temporale ragionevole.
È su questo punto che emerge la criticità sistemica. In una percentuale significativa di casi, il trattenimento nei CPR non conduce all’esecuzione dell’espulsione. Le cause sono note e ricorrenti: difficoltà nell’identificazione, mancata cooperazione dei Paesi di origine, carenze nei canali consolari, indisponibilità di documenti di viaggio. A queste si aggiunge un ulteriore fattore, spesso sottovalutato: l’assenza di una struttura operativa specializzata e dedicata all’esecuzione dei rimpatri.
L’attuale assetto affida le attività di identificazione, trattenimento e accompagnamento alla frontiera a articolazioni ordinarie della pubblica sicurezza, già gravate da una pluralità di funzioni. Ne deriva una frammentazione operativa che incide direttamente sull’effettività del sistema. Il CPR, in questo contesto, rischia di trasformarsi da strumento funzionale all’espulsione in una misura meramente contenitiva, priva di reale capacità esecutiva.
Questa trasformazione non è neutra sul piano giuridico. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, a partire dalla direttiva 2008/115/CE (c.d. direttiva rimpatri), ha chiarito che il trattenimento è legittimo solo se esiste una prospettiva concreta di rimpatrio e se le autorità agiscono con la dovuta diligenza per realizzarlo. In assenza di tali presupposti, la detenzione amministrativa perde la propria giustificazione e si espone a censure di illegittimità.
Il problema, dunque, non è l’assenza di strumenti normativi. L’ordinamento italiano dispone già di un quadro giuridico idoneo a disciplinare il trattenimento e il rimpatrio. Il vero limite risiede nella mancanza di una infrastruttura amministrativa adeguata a rendere effettive tali previsioni. In altri termini, il sistema soffre di un deficit di capacità esecutiva.
In questo contesto si colloca la necessità di istituire un corpo di polizia dell’immigrazione, inteso come struttura specializzata, dotata di competenze esclusive o quantomeno prevalenti in materia di identificazione, gestione dei CPR e organizzazione dei rimpatri. Una simile articolazione consentirebbe di superare la dispersione attuale, garantendo continuità operativa, specializzazione del personale e maggiore coordinamento con le autorità consolari dei Paesi di origine.
La creazione di una struttura dedicata non rappresenta una innovazione radicale, ma un adeguamento funzionale a esigenze già emerse nella prassi applicativa. In assenza di un soggetto istituzionale specificamente deputato all’esecuzione dei rimpatri, il sistema continuerà a produrre un disallineamento tra previsione normativa e realtà operativa. Tale disallineamento incide non solo sull’efficacia delle politiche migratorie, ma anche sulla tenuta costituzionale delle misure di trattenimento.
La questione assume, pertanto, una dimensione sistemica. Il CPR non può essere considerato un punto di arrivo, ma solo una fase intermedia di un procedimento che deve necessariamente concludersi con il rimpatrio o con il rilascio dello straniero. Quando la prima opzione non si realizza in modo stabile e prevedibile, l’intero impianto perde coerenza.
In definitiva, il limite dei CPR in Italia non è tanto nella loro disciplina, quanto nella loro capacità di funzionare come anello di una catena esecutiva incompleta. Senza un rafforzamento strutturale dell’apparato amministrativo, e in particolare senza una forza di polizia specializzata, il trattenimento amministrativo rischia di rimanere un istituto giuridicamente fragile e operativamente inefficace.
Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea – ID 280782895721-36
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428
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