Protezione complementare dopo il decreto-legge n. 20 del 2023: gli obblighi costituzionali e internazionali come fondamento autonomo della tutela

Nota alla decisione della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Firenze – Sezione di Livorno, 10 luglio 2026

Avv. Fabio Loscerbo

Abstract

La decisione adottata il 10 luglio 2026 dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Firenze – Sezione di Livorno offre un rilevante contributo alla ricostruzione della protezione complementare successiva alle modifiche introdotte dal decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20. La Commissione, pur escludendo la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, ha ravvisato l’esistenza di fondati motivi per ritenere che l’allontanamento dello straniero fosse contrario agli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano. La tutela è stata riconosciuta sulla base della valutazione congiunta della vulnerabilità personale, della provenienza da un contesto rurale e povero, della scarsa scolarizzazione, delle responsabilità verso la moglie, i tre figli e la madre anziana, nonché del percorso di integrazione lavorativa e dell’autonomia economica raggiunti in Italia. La decisione assume particolare importanza perché la domanda era stata formalizzata dopo l’entrata in vigore del decreto-legge n. 20 del 2023 e non poteva quindi beneficiare della disciplina transitoria relativa alla precedente formulazione dell’articolo 19, comma 1.1, del Testo unico sull’immigrazione. Essa dimostra che la soppressione del riferimento legislativo espresso alla vita privata e familiare non ha eliminato la protezione complementare dall’ordinamento italiano. Gli obblighi costituzionali, internazionali ed europei continuano a operare come limite autonomo al potere di allontanamento. All’interno del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, la decisione conferma inoltre che la gestione delle presenze migratorie deve fondarsi su una valutazione individuale, sostanziale e dinamica: l’integrazione non può essere presunta, ma quando risulti effettivamente dimostrata non può essere ignorata.

Parole chiave: protezione complementare; obblighi costituzionali e internazionali; integrazione; vulnerabilità; articolo 19 TUI; articolo 8 CEDU; decreto-legge n. 20 del 2023; gestione dei flussi migratori; Integrazione o ReImmigrazione.

La decisione adottata il 10 luglio 2026 dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Firenze – Sezione di Livorno presenta un interesse che supera la singola vicenda amministrativa. Il provvedimento consente infatti di affrontare una delle questioni più delicate emerse dopo la riforma introdotta dal decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20: se la soppressione, nell’articolo 19, comma 1.1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, del riferimento espresso alla tutela della vita privata e familiare abbia determinato la sostanziale eliminazione della protezione complementare fondata sul radicamento personale e sociale oppure se tale tutela continui a trovare fondamento negli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato.

La Commissione era chiamata a esaminare la domanda presentata da un cittadino marocchino nato nel 1982, proveniente da un villaggio della provincia di Youssoufia. Il richiedente aveva dichiarato di aver lasciato il Marocco nel settembre 2022 e di essere giunto in Italia il mese successivo, dopo aver raggiunto la Turchia in aereo e aver successivamente percorso la rotta balcanica. La ragione dell’espatrio era dichiaratamente economica e familiare: egli intendeva garantire condizioni di vita migliori alla moglie, ai tre figli e alla madre rimasti nel Paese di origine.

La vicenda personale non presentava gli elementi tipici della persecuzione contemplata dalla Convenzione di Ginevra. Il richiedente non aveva riferito minacce riconducibili alla razza, alla religione, alla nazionalità, all’appartenenza a un determinato gruppo sociale o alle opinioni politiche. Aveva invece descritto una condizione di povertà strutturale, aggravata dall’assenza di un’occupazione regolare, dalla precarietà del lavoro edile svolto in Marocco e dall’impossibilità di assicurare ai figli un percorso scolastico e condizioni di vita dignitose.

La Commissione ha considerato credibili tanto la provenienza geografica e l’identità del richiedente quanto le condizioni di indigenza della famiglia e le motivazioni economiche dell’espatrio. Ha tuttavia correttamente escluso che tali circostanze fossero di per sé sufficienti a fondare il riconoscimento dello status di rifugiato. La migrazione determinata esclusivamente dalla ricerca di migliori opportunità economiche rimane estranea alla definizione convenzionale di rifugiato, salvo che la privazione economica derivi da una discriminazione o persecuzione riconducibile ai motivi tassativamente previsti dalla Convenzione.

La decisione distingue quindi con chiarezza il migrante economico dal rifugiato. Tale distinzione, spesso sacrificata nel dibattito pubblico, resta essenziale per la coerenza del sistema. La protezione internazionale non può essere trasformata in un canale generale di ingresso per lavoro, né può essere riconosciuta a chi lasci il proprio Paese soltanto per migliorare le condizioni materiali di vita. Una simile estensione finirebbe per alterare la funzione della Convenzione di Ginevra e per confondere categorie giuridiche fondate su presupposti differenti.

L’esclusione della protezione internazionale, tuttavia, non esaurisce la valutazione che lo Stato è tenuto a compiere. È proprio in questo spazio che opera la protezione complementare.

La protezione complementare non coincide con lo status di rifugiato o con la protezione sussidiaria. Essa comprende le forme di tutela che l’ordinamento nazionale riconosce in adempimento degli obblighi costituzionali, internazionali ed europei, quando l’allontanamento della persona, pur non ricorrendo le condizioni per la protezione internazionale, determinerebbe una lesione sproporzionata dei suoi diritti fondamentali.

Nel caso esaminato, la Commissione ha escluso anche i presupposti della protezione sussidiaria. Non era emerso un rischio di condanna a morte, tortura o trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 14, lettere a) e b), del decreto legislativo n. 251 del 2007. Né la zona di provenienza in Marocco risultava caratterizzata da un conflitto armato interno o internazionale e da un livello di violenza indiscriminata tale da esporre il richiedente a una minaccia grave e individuale alla vita o alla persona ai sensi della lettera c) della medesima disposizione.

La Commissione ha però proseguito l’esame, affrontando il diverso terreno degli obblighi costituzionali e internazionali. È questo il passaggio più significativo della decisione.

Il provvedimento dà espressamente atto che la formalizzazione della domanda era avvenuta dopo l’entrata in vigore del decreto-legge n. 20 del 2023. Non risultava quindi applicabile la disciplina transitoria prevista dall’articolo 7, comma 2, dello stesso decreto, che aveva mantenuto in vigore la precedente formulazione dell’articolo 19, comma 1.1, soltanto per le istanze presentate prima dell’entrata in vigore della riforma o per i casi nei quali lo straniero avesse già ricevuto dalla Questura l’invito alla presentazione della domanda.

La questione non era dunque quella di applicare in via ultrattiva la disciplina introdotta dal decreto-legge n. 130 del 2020. La Commissione ha invece riconosciuto la protezione complementare in applicazione diretta degli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano.

Questa impostazione è giuridicamente rilevante perché impedisce di interpretare la riforma del 2023 come una totale cancellazione della tutela della vita privata e dell’integrazione. Il legislatore ha soppresso dal testo dell’articolo 19 alcuni periodi che esplicitavano i criteri relativi ai vincoli familiari, all’inserimento sociale e alla durata del soggiorno. Non ha tuttavia potuto eliminare i vincoli derivanti dalla Costituzione, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La potestà legislativa ordinaria incontra infatti limiti che non possono essere superati attraverso la semplice modifica di una disposizione interna. Gli articoli 2 e 3 della Costituzione continuano a imporre la tutela dei diritti inviolabili della persona e il rispetto del principio di eguaglianza e ragionevolezza. L’articolo 8 CEDU continua a proteggere la vita privata e familiare. L’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea assicura analoga tutela nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

Il potere dello Stato di controllare l’ingresso e il soggiorno degli stranieri non è assoluto. L’allontanamento deve perseguire una finalità legittima, essere previsto dalla legge e rispettare il principio di proporzionalità. Quando le conseguenze del rimpatrio determinano una compromissione eccessiva dei diritti fondamentali della persona rispetto all’interesse pubblico perseguito, la misura non può essere legittimamente eseguita.

Nel caso concreto, la Commissione ha individuato un insieme articolato di elementi. Il richiedente proveniva da un contesto rurale, aveva una scarsa scolarizzazione e sosteneva economicamente una famiglia composta dalla moglie, da tre figli di età compresa tra cinque e dodici anni e da una madre anziana. In Marocco aveva lavorato come muratore a giornata, senza contratto, con compensi estremamente ridotti e senza adeguate condizioni di sicurezza. In Italia aveva invece iniziato a lavorare regolarmente, ottenendo dall’ottobre 2023 un contratto a tempo indeterminato, raggiungendo l’autonomia economica e riuscendo a garantire ai familiari rimasti in Marocco condizioni di vita più dignitose.

La documentazione prodotta confermava la continuità e la consistenza del percorso. Agli atti risultavano le buste paga relative ai primi mesi del 2026, l’estratto contributivo INPS dall’ottobre 2023 al marzo 2026, il contratto di lavoro trasformato a tempo indeterminato, le ricevute delle rimesse inviate in Marocco, gli atti di nascita dei figli e l’atto di matrimonio.

L’integrazione lavorativa non è stata quindi affermata sulla base di una semplice dichiarazione soggettiva. Essa è stata dimostrata attraverso elementi documentali oggettivi: continuità occupazionale, stabilità contrattuale, contribuzione previdenziale, autonomia e capacità di adempiere alle responsabilità familiari.

La Commissione ha ricondotto questi elementi a una vulnerabilità complessa. Non si trattava soltanto della povertà esistente nel Paese di origine, perché la mera differenza tra le condizioni economiche italiane e quelle marocchine non potrebbe fondare automaticamente la protezione complementare. Si trattava dell’interazione tra la condizione personale di partenza, le responsabilità familiari e il percorso concretamente realizzato in Italia.

La tutela non è stata riconosciuta perché il richiedente avrebbe goduto in Italia di opportunità economiche migliori. Una simile motivazione trasformerebbe la protezione complementare in una forma surrettizia di immigrazione economica. Il dato decisivo è stato piuttosto rappresentato dalla sproporzione che l’allontanamento avrebbe prodotto rispetto alla vita ormai costruita e alle responsabilità assunte.

Il provvedimento afferma che la somma dei fattori considerati avrebbe reso il rimpatrio lesivo dei diritti fondamentali del richiedente, determinando una notevole compromissione del loro godimento. La Commissione ha inoltre escluso la presenza di ragioni di sicurezza nazionale, ordine pubblico o sicurezza pubblica idonee a giustificare la compressione della tutela.

La formula della “somma di fattori” è particolarmente significativa. La protezione complementare non deriva necessariamente da un unico elemento decisivo, ma può emergere dalla valutazione complessiva e convergente di più circostanze, ciascuna delle quali, considerata isolatamente, potrebbe non essere sufficiente.

La vulnerabilità, in questa prospettiva, non è una categoria astratta o rigidamente tipizzata. Essa deriva dalla concreta esposizione della persona a una compromissione significativa dei propri diritti. Può essere collegata all’età, alla salute, alle condizioni familiari, alla provenienza sociale, alla precarietà economica, al percorso migratorio o all’integrazione raggiunta nel Paese di accoglienza.

Occorre tuttavia evitare che il concetto diventi privo di limiti. Non ogni situazione di difficoltà economica costituisce vulnerabilità giuridicamente rilevante. Non ogni miglioramento delle condizioni di vita determina un diritto alla permanenza. La protezione complementare richiede una valutazione rigorosa della gravità delle conseguenze del rimpatrio e della loro incidenza effettiva sui diritti fondamentali.

La decisione di Livorno appare importante proprio perché non identifica la vulnerabilità con la povertà. La provenienza da un contesto povero rappresenta soltanto uno degli elementi. Essa assume significato in relazione alla scarsa scolarizzazione, alle responsabilità verso una famiglia numerosa, alla precarietà lavorativa sperimentata nel Paese di origine e, soprattutto, al percorso di autonomia realizzato in Italia.

Il lavoro svolge una funzione centrale, ma non esclusivamente economica. Esso consente al richiedente di mantenersi senza ricorrere all’assistenza pubblica, di versare contributi, di sostenere la famiglia e di assumere una posizione responsabile nel tessuto produttivo. Il contratto a tempo indeterminato e la continuità contributiva dimostrano che non si è in presenza di un inserimento episodico o meramente strumentale.

La decisione si colloca quindi in continuità sostanziale con una concezione della protezione complementare fondata sulla valutazione globale della persona. Pur in assenza, nel testo successivo al 2023, dell’elencazione espressa dei parametri della vita privata, l’Amministrazione continua a dover valutare il lavoro, la stabilità, i vincoli familiari, l’autonomia e le conseguenze concrete dell’allontanamento.

La riforma legislativa ha modificato il dato testuale, ma non ha eliminato il problema giuridico. Quando uno straniero ha costruito una vita privata attraverso il lavoro, le relazioni sociali, l’autonomia e l’assunzione di responsabilità, lo Stato non può limitarsi a osservare che egli non rientra nelle categorie della protezione internazionale. Deve verificare se il rimpatrio sia compatibile con i diritti fondamentali e con il principio di proporzionalità.

La decisione si inserisce in modo coerente nel paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”. Il paradigma muove dall’idea che la presenza straniera non possa essere governata mediante automatismi. Non può essere sufficiente l’ingresso nel territorio per presumere un diritto definitivo alla permanenza, ma non può neppure essere irrilevante ciò che la persona realizza dopo l’ingresso.

Il richiedente aveva dichiaratamente lasciato il Marocco per ragioni economiche. Non era un rifugiato e non era esposto a un danno grave secondo le categorie della protezione sussidiaria. Questo dato deve essere riconosciuto senza ambiguità. Tuttavia, durante la permanenza in Italia, egli aveva trasformato la propria posizione: aveva ottenuto un lavoro stabile, raggiunto l’autonomia, versato contributi e assunto la responsabilità concreta del mantenimento dei familiari.

È proprio questa trasformazione a dover essere valutata.

Il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione” non considera l’integrazione come una qualità presunta dello straniero, né come una formula politica utilizzabile per giustificare qualsiasi forma di soggiorno. L’integrazione deve essere dimostrata attraverso comportamenti, risultati e legami effettivi.

Nel caso esaminato, tali elementi risultavano documentati. L’integrazione non era soltanto lavorativa, benché il lavoro ne rappresentasse il principale indicatore. Essa comprendeva l’autonomia economica, il sostegno alla famiglia, la continuità contributiva e l’assunzione di responsabilità nel tempo.

La Commissione ha quindi adottato una decisione individuale. Non ha trasformato tutti i migranti economici in beneficiari della protezione complementare. Ha distinto la posizione del singolo richiedente sulla base del percorso concreto e della sproporzione delle conseguenze dell’allontanamento.

Questo è il metodo che dovrebbe orientare la gestione dei flussi migratori. Una politica fondata soltanto sul momento dell’ingresso è incompleta. Una politica fondata esclusivamente sui rimpatri è altrettanto inadeguata. Tra ingresso e allontanamento esiste il tempo della permanenza, durante il quale devono essere valutati i risultati dell’integrazione.

La protezione complementare può svolgere una funzione essenziale proprio in questa fase. Essa impedisce che l’allontanamento venga disposto in modo cieco, senza tenere conto della trasformazione intervenuta nella vita della persona. Non costituisce una sanatoria generalizzata, ma una clausola di salvaguardia individuale fondata sui diritti fondamentali.

L’applicazione rigorosa della protezione complementare richiede tuttavia criteri trasparenti. Il lavoro stabile, la continuità contributiva, l’autonomia economica, l’abitazione, la conoscenza della lingua, i rapporti familiari, la partecipazione sociale e la condotta rispettosa delle regole possono costituire indicatori rilevanti.

Nessuno di questi fattori dovrebbe operare automaticamente. Un contratto di lavoro non può da solo impedire l’allontanamento. Allo stesso modo, la mancanza di un reddito elevato non può escludere la tutela quando ricorrano altre situazioni di vulnerabilità o quando siano in gioco divieti assoluti di respingimento.

La valutazione deve essere complessiva, individuale e proporzionata.

La decisione di Livorno suggerisce inoltre una riflessione sul rapporto tra protezione complementare e canali ordinari di ingresso per lavoro. Il fatto che un migrante economico ottenga successivamente una tutela non significa che la protezione debba sostituire la programmazione dei flussi. Al contrario, il caso dimostra le insufficienze di un sistema che non riesce a collegare tempestivamente la domanda di lavoro presente sul territorio con canali legali, realistici e accessibili.

Il richiedente aveva competenze nel settore edilizio e ha ottenuto un rapporto a tempo indeterminato. La sua presenza rispondeva quindi a una domanda effettiva del mercato del lavoro. Eppure, la stabilizzazione della posizione è avvenuta attraverso il sistema della protezione anziché mediante un ordinario percorso di immigrazione lavorativa.

Questo squilibrio non può essere ignorato. La protezione complementare deve rimanere uno strumento di tutela dei diritti fondamentali, non diventare il rimedio strutturale alle inefficienze della programmazione degli ingressi. Quando il mercato assorbe stabilmente lavoratori già presenti, lo Stato dovrebbe disporre di meccanismi ordinari capaci di valorizzare tale inserimento, evitando che la protezione venga caricata di funzioni che non le appartengono.

All’interno del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, la risposta dovrebbe articolarsi in modo più organico. Gli ingressi devono essere programmati sulla base delle esigenze reali del Paese. La permanenza deve essere accompagnata da una verifica dell’integrazione. L’allontanamento deve rappresentare l’esito di una valutazione individuale quando manchi il diritto al soggiorno, non sia stato realizzato un percorso di integrazione e non ricorrano limiti costituzionali, internazionali o europei.

La ReImmigrazione non è quindi una misura collettiva e non può dipendere dalla nazionalità, dall’origine etnica o dalla mera appartenenza a una categoria. Essa costituisce il possibile esito individuale di una valutazione giuridica. Quando, invece, l’integrazione risulta effettivamente raggiunta e l’allontanamento determina una lesione sproporzionata dei diritti fondamentali, il sistema deve riconoscere la permanenza.

La decisione del 10 luglio 2026 mostra che questa distinzione può essere effettuata già in sede amministrativa. Non è stato necessario attendere un giudizio per riconoscere il rilievo degli obblighi costituzionali e internazionali. La Commissione ha esaminato la situazione personale, ha escluso la protezione internazionale e ha poi verificato autonomamente la sussistenza della protezione complementare.

L’esito formale è consistito nella trasmissione degli atti al Questore ai sensi dell’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo n. 25 del 2008, affinché fosse rilasciato il corrispondente titolo di soggiorno. Il dato sostanziale è però il riconoscimento di una forma di protezione complementare fondata sul divieto di adottare un provvedimento di allontanamento contrario ai diritti fondamentali.

La decisione assume così un valore che va oltre il singolo procedimento. Essa afferma che, anche dopo la riforma del 2023, gli obblighi costituzionali e internazionali continuano a rappresentare una fonte effettiva di tutela. La protezione complementare non dipende esclusivamente dalla presenza di una formula espressa nell’articolo 19. Discende dal sistema complessivo delle garanzie e dalla necessità di interpretare il diritto dell’immigrazione in conformità alla Costituzione, alla CEDU e al diritto dell’Unione europea.

La protezione complementare sopravvive quindi alla modifica legislativa perché sopravvivono i diritti che essa è chiamata a tutelare.

La decisione non deve essere letta come un ritorno automatico alla disciplina anteriore al 2023. La Commissione non ha applicato in via generalizzata i criteri cancellati dal legislatore. Ha utilizzato gli obblighi sovraordinati come parametro autonomo e ha compiuto una valutazione concreta della sproporzione del rimpatrio.

Questa distinzione deve rimanere chiara. Altrimenti si rischierebbe di svuotare di significato la riforma legislativa oppure, nel senso opposto, di attribuirle un effetto incompatibile con la gerarchia delle fonti.

Il punto di equilibrio consiste nel riconoscere che il legislatore può disciplinare le condizioni e le procedure del soggiorno, ma non può sottrarre l’azione amministrativa al rispetto dei diritti fondamentali. Quando l’allontanamento incide in modo sproporzionato sulla vita della persona, l’Amministrazione deve impedirne l’esecuzione e riconoscere la tutela complementare prevista dall’ordinamento.

La decisione di Livorno indica così una possibile direzione futura. La protezione complementare deve essere ricostruita come clausola di chiusura costituzionale del sistema, applicabile nei casi nei quali la protezione internazionale non sia riconoscibile ma l’allontanamento risulti comunque incompatibile con gli obblighi dello Stato.

Essa non può diventare un titolo generalizzato fondato sull’integrazione lavorativa, ma non può neppure ignorare l’integrazione quando questa rappresenti la struttura concreta della vita privata.

Il principio che emerge dalla decisione può essere sintetizzato in questi termini: il motivo economico dell’ingresso non determina il diritto alla protezione internazionale, ma il percorso realizzato dopo l’ingresso può assumere rilievo nell’ambito della protezione complementare quando l’allontanamento produca una compromissione sproporzionata dei diritti fondamentali.

Il richiedente non è stato tutelato perché povero, né semplicemente perché lavoratore. È stato tutelato perché la sua vulnerabilità originaria, le responsabilità familiari e l’integrazione raggiunta in Italia componevano una situazione individuale nella quale il rimpatrio avrebbe inciso in misura eccessiva sul godimento dei diritti fondamentali.

La gestione razionale dei flussi migratori richiede proprio questa capacità di distinguere. Non tutti coloro che arrivano possono restare. Non tutti coloro che non rientrano nella protezione internazionale possono essere allontanati senza ulteriori valutazioni. Non ogni lavoro genera un diritto al soggiorno, ma un percorso stabile di integrazione non può essere trattato come giuridicamente irrilevante.

La vera alternativa non è tra accoglienza e rimpatrio. È tra una politica fondata su automatismi collettivi e una politica capace di valutare le persone, le condotte e i risultati.

La decisione della Commissione territoriale di Firenze – Sezione di Livorno dimostra che la protezione complementare può costituire uno degli strumenti attraverso i quali realizzare questa valutazione. Essa tutela i diritti fondamentali, ma nello stesso tempo introduce un criterio di responsabilità nella gestione della permanenza.

Nel paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, l’integrazione deve essere concreta, verificabile e progressiva. Quando viene raggiunta, deve produrre conseguenze giuridiche. Quando manca, e non esistono altri titoli o impedimenti all’allontanamento, la permanenza non può essere considerata irreversibile.

La protezione complementare non contraddice questa impostazione. Ne rappresenta uno dei limiti e, nello stesso tempo, uno dei criteri di selezione individuale.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

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