Protezione complementare, radicamento e valutazione ex nunc: il Tribunale di Bologna riconosce il diritto al soggiorno sulla base dell’integrazione effettiva

Nota a Tribunale ordinario di Bologna, Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, decreto 3 agosto 2026, R.G. n. 12455/2024

Avv. Fabio Loscerbo

Abstract

Il decreto pronunciato il 3 agosto 2026 dal Tribunale di Bologna offre un contributo significativo alla ricostruzione della protezione complementare fondata sul diritto al rispetto della vita privata e sul radicamento maturato dallo straniero nel territorio nazionale. Il Tribunale ha riconosciuto la tutela in favore di un cittadino pakistano che, dopo l’ingresso in Italia, aveva realizzato un percorso progressivo di integrazione lavorativa, economica, abitativa, professionale e relazionale. La decisione assume rilievo sotto diversi profili. In primo luogo, chiarisce che le annotazioni contenute nei sistemi informatici interni dell’Amministrazione non sono sufficienti a dimostrare la regolare notificazione del provvedimento della Commissione territoriale, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dall’effettiva conoscenza acquisita mediante accesso agli atti. In secondo luogo, conferma l’applicabilità della disciplina anteriore al decreto-legge n. 20 del 2023 alle domande presentate prima dell’11 marzo 2023. In terzo luogo, valorizza la natura dinamica della protezione complementare, riconoscendo rilevanza agli elementi sopravvenuti e consolidatisi nel corso del giudizio. Il lavoro non viene considerato come mero dato reddituale, ma come struttura della vita privata e come principale luogo di formazione delle relazioni sociali. La pronuncia si colloca coerentemente nel paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, poiché dimostra che la permanenza non può essere né presunta né negata in astratto, ma deve essere decisa sulla base di una verifica individuale, documentata e aggiornata del grado di integrazione raggiunto.

Parole chiave: protezione complementare; radicamento; vita privata; integrazione lavorativa; valutazione ex nunc; articolo 8 CEDU; notificazione; diritto al soggiorno; Integrazione o ReImmigrazione.

Il decreto pronunciato dal Tribunale ordinario di Bologna il 3 agosto 2026 si inserisce nel percorso giurisprudenziale volto a definire la protezione complementare come limite individuale al potere statale di allontanamento e come forma di tutela del radicamento effettivamente maturato dallo straniero nel Paese di accoglienza.

La controversia era stata promossa da un cittadino pakistano, nato nel 1997, avverso il provvedimento con il quale la Commissione territoriale di Bologna aveva respinto la domanda di protezione internazionale, senza ravvisare neppure i presupposti per una forma di protezione complementare. Nel corso del giudizio, il ricorrente aveva rinunciato alle domande relative allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, insistendo esclusivamente per il riconoscimento della protezione complementare, nella forma concretamente attuata attraverso il rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale.

La delimitazione dell’oggetto del giudizio assume un significato preciso. La posizione del ricorrente non è stata esaminata alla luce di un rischio di persecuzione o di danno grave nel Paese di origine, ma in relazione alle conseguenze che l’allontanamento avrebbe prodotto sulla vita privata costruita in Italia. Il centro della decisione non è pertanto il motivo originario della migrazione, bensì la trasformazione intervenuta durante la permanenza sul territorio nazionale.

Prima di affrontare il merito, il Tribunale risolve una questione processuale di notevole importanza pratica: la tempestività del ricorso.

Il richiedente non aveva ricevuto il provvedimento della Commissione territoriale né ne aveva avuto conoscenza attraverso una regolare notificazione. Soltanto in seguito a un’istanza di accesso agli atti presentata dalla difesa il 19 agosto 2024 aveva potuto apprendere l’esistenza del diniego e acquisirne copia. L’Amministrazione non aveva prodotto la relata di notificazione, l’avviso di ricevimento, la documentazione relativa a un tentativo di consegna o altro atto dotato di efficacia probatoria. Aveva depositato soltanto alcune schermate del proprio sistema informatico interno, nelle quali risultava l’annotazione secondo cui il decreto non era stato notificato per irreperibilità ed era stato posto a carico della Questura.

Il Tribunale ha correttamente escluso che tali annotazioni fossero sufficienti a provare il perfezionamento della notificazione. I dati inseriti unilateralmente in un sistema amministrativo interno non possono sostituire gli atti attraverso i quali la legge documenta l’avvenuta esecuzione del procedimento notificatorio.

Da ciò deriva un principio di particolare rilevanza: il termine per l’impugnazione non può decorrere da una notificazione soltanto dichiarata dall’Amministrazione, ma deve decorrere dal momento in cui il destinatario abbia ricevuto il provvedimento secondo le forme previste oppure ne abbia acquisito un’effettiva e comprovata conoscenza.

Nel caso concreto, tale conoscenza era stata raggiunta soltanto il 19 agosto 2024, mediante l’accesso agli atti. Il ricorso depositato il successivo 5 settembre è stato pertanto ritenuto tempestivo e ammissibile.

La pronuncia assume, sotto questo profilo, un valore che va oltre il singolo procedimento. Nei giudizi in materia di protezione, la notificazione del provvedimento negativo incide direttamente sull’esercizio del diritto di difesa. Non può essere degradato a mera irregolarità interna ciò che determina il decorso di termini processuali brevi e, in alcuni casi, ulteriormente ridotti. L’onere di dimostrare il perfezionamento della notificazione grava sull’Amministrazione, che deve produrre documentazione idonea e non può fondarsi su annotazioni prive di riscontro esterno.

Risolta la questione preliminare, il Tribunale affronta il tema della disciplina applicabile.

La domanda di protezione era stata presentata prima dell’11 marzo 2023. Di conseguenza, in forza dell’articolo 7, comma 2, del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20, convertito dalla legge 5 maggio 2023, n. 50, continuava ad applicarsi la formulazione previgente dell’articolo 19, comma 1.1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, risultante dalla riforma introdotta dal decreto-legge n. 130 del 2020.

La disposizione vietava il respingimento o l’espulsione quando esistessero fondati motivi per ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale avrebbe comportato una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare. Ai fini della valutazione, imponeva di considerare la natura e l’effettività dei vincoli familiari, l’inserimento sociale in Italia, la durata del soggiorno e l’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il Paese di origine.

Il decreto-legge n. 20 del 2023 ha modificato questa disciplina, ma ha espressamente salvaguardato le istanze già presentate e i casi nei quali lo straniero avesse già ricevuto l’invito della Questura a formalizzare la domanda. Il Tribunale ha quindi escluso ogni dubbio circa l’applicabilità della normativa previgente al procedimento esaminato.

Il passaggio assume rilievo anche sul piano sistematico. La protezione complementare non può essere ricostruita senza una rigorosa valutazione del diritto intertemporale. Il momento di presentazione della domanda può determinare non soltanto l’applicazione di criteri sostanziali differenti, ma anche il regime del titolo di soggiorno eventualmente riconosciuto, compresa la durata e la convertibilità.

La decisione del Tribunale di Bologna non si limita, tuttavia, a un’applicazione formale della disciplina previgente. Essa ricostruisce la protezione complementare come evoluzione della precedente tutela umanitaria e come forma autonoma di protezione del radicamento.

Il decreto richiama l’ordinanza della Corte di cassazione n. 28316 del 2020 e la pronuncia delle Sezioni Unite n. 24413 del 2021. La riforma del 2020 viene letta come un ampliamento della tutela precedentemente elaborata dalla giurisprudenza in materia di protezione umanitaria. Il radicamento dello straniero nel territorio nazionale diviene un limite al potere di allontanamento, fondato non soltanto sull’articolo 3 CEDU, ma anche sull’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Il dato innovativo consiste nella possibilità che la vulnerabilità derivi direttamente dallo sradicamento.

Tradizionalmente, la protezione umanitaria veniva valutata attraverso una comparazione tra la situazione raggiunta in Italia e quella alla quale la persona sarebbe stata esposta nel Paese di origine. La protezione complementare, nella configurazione applicata dal Tribunale, riconosce invece che l’allontanamento può essere esso stesso la causa della lesione.

Quando lo straniero abbia costruito nel Paese di accoglienza una stabile condizione di vita, il rimpatrio può determinare la perdita improvvisa delle relazioni professionali, sociali, affettive e personali che ne compongono l’identità. La vulnerabilità non dipende quindi soltanto da una condizione preesistente nel Paese di origine, ma può derivare dal brusco smantellamento della vita privata maturata nel territorio nazionale.

Il decreto afferma che il radicamento deve essere inteso in senso ampio. L’inserimento lavorativo rappresenta un indicatore significativo, ma non esaurisce la valutazione. Devono essere considerati anche gli altri ambiti relazionali riconducibili alla nozione di vita privata protetta dall’articolo 8 CEDU.

La tutela non viene dunque riconosciuta al lavoro in quanto tale. Viene riconosciuta alla persona la cui identità sociale e privata si è strutturata anche attraverso il lavoro.

Questa distinzione è fondamentale. Un contratto non costituisce automaticamente un titolo di soggiorno, né può sostituire i canali ordinari di ingresso e permanenza per motivi lavorativi. Tuttavia, quando l’attività professionale sia stabile, continuativa e accompagnata da autonomia economica, formazione, abitazione e relazioni, essa diviene parte integrante della vita privata.

Nel caso esaminato, il ricorrente era entrato in Italia nel 2022 e aveva iniziato in breve tempo a svolgere attività lavorativa regolare. Dopo alcuni rapporti a tempo determinato, aveva stipulato un contratto di apprendistato professionalizzante come cuoco pizzaiolo, con decorrenza dal 14 ottobre 2023 e durata del periodo formativo sino al 13 ottobre 2028.

La posizione occupazionale non era pertanto occasionale. Il contratto di apprendistato, oltre ad assicurare continuità lavorativa, rappresentava un percorso di crescita professionale destinato a svilupparsi nel tempo.

Il Tribunale ha inoltre esaminato l’evoluzione dei redditi. Il ricorrente aveva percepito euro 7.396 nel 2023, euro 14.154 nel 2024, euro 6.964 nel primo semestre del 2025 e ulteriori euro 4.650 nei mesi successivi dello stesso anno. La progressiva crescita reddituale aveva consentito il raggiungimento dell’autosufficienza economica e la disponibilità di un’autonoma sistemazione abitativa.

L’autonomia viene così utilizzata come indicatore dell’integrazione effettiva. Non si tratta di attribuire un valore assoluto alla capacità reddituale, né di subordinare i diritti fondamentali alla produttività economica. Il punto è diverso: quando una persona riesce a mantenersi, a sostenere un percorso formativo e a reperire una sistemazione abitativa, tali risultati dimostrano una partecipazione concreta alla società.

Il percorso era completato dalla partecipazione a corsi di formazione professionale. Anche questo elemento assume rilievo perché mostra che l’integrazione non era limitata alla mera esecuzione di prestazioni lavorative, ma comprendeva l’acquisizione di competenze e l’investimento in un progetto professionale di lungo periodo.

Il decreto riconosce quindi che il ricorrente aveva radicato in Italia la propria vita privata attraverso il lavoro e le relazioni affettive, amicali, professionali e sociali sviluppate nel territorio.

A sostegno di tale conclusione viene richiamata la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Niemietz c. Germania del 16 dicembre 1992. La Corte di Strasburgo aveva osservato che non vi è ragione di escludere dalla nozione di vita privata le attività professionali o lavorative, poiché è proprio nel corso della vita lavorativa che la maggior parte delle persone sviluppa una parte significativa, se non la più importante, delle proprie relazioni con il mondo esterno.

Il richiamo è particolarmente appropriato. Nel diritto dell’immigrazione, il lavoro viene spesso ridotto a requisito economico, misurato attraverso reddito, durata contrattuale o contribuzione. La prospettiva dell’articolo 8 CEDU impone invece di considerarlo anche come luogo di realizzazione personale e di costruzione delle relazioni sociali.

Il lavoratore non produce soltanto reddito. Sviluppa competenze, rapporti di fiducia, abitudini, responsabilità e una collocazione riconoscibile nella comunità. L’interruzione forzata di questo percorso incide pertanto sulla vita privata in senso sostanziale.

Il Tribunale considera anche il progressivo affievolimento dei legami con il Paese di origine. La permanenza in Italia e il consolidamento della vita personale avevano determinato uno sfilacciamento dei rapporti con il Pakistan. La mera presenza di familiari nel Paese di origine e la persistenza di sporadici contatti telefonici non sono state ritenute sufficienti a neutralizzare il radicamento acquisito in Italia.

Anche questo passaggio deve essere letto con equilibrio. La presenza di familiari nel Paese di origine non è irrilevante, ma non può essere utilizzata automaticamente per negare la vita privata costruita nel Paese ospitante. Occorre valutare l’effettività e l’intensità dei rapporti, senza confondere l’esistenza formale di un legame parentale con la reale possibilità di ricostruire una vita dopo anni di assenza.

Il Tribunale ha infine escluso la presenza di ragioni di sicurezza nazionale, ordine pubblico o sicurezza pubblica idonee a giustificare l’allontanamento. Non risultavano elementi negativi relativi alla condotta del ricorrente. In assenza di tali ragioni, il radicamento maturato non poteva essere sacrificato.

Il bilanciamento richiesto dall’articolo 19, comma 1.1, non è infatti astratto. Le ragioni di sicurezza devono essere ancorate a circostanze concrete, relative alla condotta individuale. Non è sufficiente richiamare genericamente l’interesse statale al controllo dell’immigrazione.

Quando sia accertato il rischio di lesione della vita privata, l’allontanamento può essere disposto soltanto se risulti necessario e proporzionato rispetto a specifiche esigenze pubbliche. La protezione complementare configura, pertanto, un diritto soggettivo al soggiorno quando l’espulsione determinerebbe una grave compromissione dell’identità e della dignità personale e non esistano ragioni prevalenti che ne giustifichino l’esecuzione.

La decisione assume particolare importanza anche per la valorizzazione della valutazione ex nunc.

Il Tribunale ha esaminato gli elementi formatisi e consolidatisi nel corso del giudizio. Il radicamento non è stato valutato soltanto con riferimento alla situazione esistente al momento della decisione della Commissione territoriale, ma tenendo conto dell’evoluzione successiva del percorso lavorativo, reddituale, abitativo e formativo.

La tutela viene così riconosciuta sulla base della situazione attuale della persona. Il giudizio sulla protezione complementare non può ridursi a una verifica retrospettiva della legittimità del diniego amministrativo. Esso deve accertare se, al momento della decisione, l’allontanamento sia compatibile con i diritti fondamentali.

La valutazione ex nunc è coerente con la natura stessa dell’integrazione. L’integrazione è un processo che può consolidarsi o deteriorarsi nel tempo. Una fotografia risalente non è sufficiente a descrivere la posizione attuale dello straniero.

Il giudizio deve quindi prendere in considerazione le circostanze sopravvenute, soprattutto quando i procedimenti amministrativi e giudiziari si protraggono per anni. Ignorare tali sviluppi significherebbe decidere sulla base di una realtà che non esiste più.

Nel caso concreto, il Tribunale ha ritenuto che il subitaneo sradicamento avrebbe determinato un manifesto pregiudizio, costringendo il ricorrente a ricercare un nuovo radicamento in un Paese lasciato da anni. L’insieme degli elementi positivi ha condotto al riconoscimento della protezione complementare.

Questa impostazione si colloca pienamente nel paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”.

Il paradigma parte dalla necessità di distinguere le posizioni individuali attraverso la verifica dell’integrazione. Non basta entrare nel territorio per acquisire automaticamente un diritto definitivo alla permanenza. Ma non è neppure possibile disporre il rimpatrio ignorando ciò che la persona ha costruito nel frattempo.

Il caso deciso dal Tribunale di Bologna dimostra che l’integrazione può essere misurata attraverso indicatori concreti: la continuità lavorativa, la progressione del reddito, l’autosufficienza economica, la sistemazione abitativa, la formazione professionale, le relazioni sociali, l’assenza di elementi ostativi e l’affievolimento dei legami con il Paese di origine.

Nessuno di tali indicatori opera isolatamente. Il contratto di apprendistato, da solo, non avrebbe necessariamente determinato l’accoglimento. Il reddito, da solo, non avrebbe dimostrato il radicamento. La sistemazione abitativa, da sola, non avrebbe provato la vita privata. È la convergenza degli elementi a mostrare l’esistenza di un progetto di vita stabile.

Il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione” non propone quindi un automatismo premiale fondato sul lavoro. Propone una valutazione complessiva della persona.

Il lavoro rappresenta uno dei principali indicatori perché rivela partecipazione, responsabilità, relazioni e autonomia. Deve però essere inserito in una valutazione più ampia, comprendente la condotta, i legami, la conoscenza del contesto sociale, il percorso formativo e l’effettiva adesione alle regole della convivenza.

Quando questa integrazione risulta concretamente raggiunta, il diritto non può trattarla come irrilevante. L’allontanamento deve essere sottoposto a un rigoroso giudizio di proporzionalità.

La ReImmigrazione, all’interno del paradigma, non rappresenta una misura collettiva né un progetto di allontanamento fondato sulla nazionalità o sull’origine. Essa costituisce il possibile esito individuale della valutazione nei casi in cui manchi un titolo di soggiorno, non sia stato realizzato un percorso di integrazione giuridicamente rilevante e non ricorrano obblighi costituzionali, internazionali o europei che impediscano il rimpatrio.

Nel caso esaminato, tale esito non era possibile. Il percorso positivo realizzato in Italia, l’assenza di ragioni di sicurezza e la compromissione che sarebbe derivata dallo sradicamento imponevano il riconoscimento della protezione complementare.

La decisione mostra inoltre che la verifica dell’integrazione non deve essere compiuta soltanto dall’Amministrazione nel momento iniziale. Deve essere aggiornata nel tempo. L’evoluzione positiva della persona deve poter incidere sulla sua condizione giuridica, così come un eventuale deterioramento grave e attuale può assumere rilievo nei procedimenti nei quali la legge consente una nuova valutazione.

La protezione complementare diviene, in questa prospettiva, uno strumento di governo della permanenza. Non sostituisce le regole sugli ingressi e non può essere utilizzata come canale ordinario di immigrazione lavorativa. Interviene però quando la realtà della persona non corrisponde più alla categoria amministrativa originaria.

Il richiedente non era più soltanto il destinatario di un diniego. Era un lavoratore inserito in un percorso professionale pluriennale, economicamente autonomo, dotato di una sistemazione abitativa e di una rete di relazioni costruite nel territorio.

Un sistema che non fosse capace di registrare questa trasformazione produrrebbe decisioni formalmente coerenti ma sostanzialmente ingiuste.

La pronuncia pone anche un problema di politica legislativa. Oggi la valutazione dell’integrazione emerge spesso soltanto in sede contenziosa. È il giudice, dopo anni, a ricostruire il percorso della persona attraverso contratti, estratti contributivi, buste paga, attestati formativi e documentazione abitativa.

Una gestione più razionale dovrebbe anticipare questa verifica. L’Amministrazione dovrebbe disporre di procedure capaci di valutare periodicamente l’integrazione, assicurando il contraddittorio, la trasparenza dei criteri e il controllo giurisdizionale.

L’integrazione non dovrebbe essere una categoria utilizzata occasionalmente per correggere gli errori del sistema. Dovrebbe diventare uno dei criteri ordinari attraverso i quali governare la permanenza.

Il decreto affronta, infine, il regime giuridico del titolo conseguente al riconoscimento. Poiché la domanda era stata presentata prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 20 del 2023, il permesso è soggetto alla disciplina previgente: ha durata biennale, consente lo svolgimento di attività lavorativa, è rinnovabile ed è convertibile in permesso per motivi di lavoro.

Il Tribunale ha quindi riconosciuto il diritto alla protezione complementare e disposto la trasmissione degli atti al Questore territorialmente competente per il rilascio del permesso biennale, rinnovabile e convertibile. Le spese sono state integralmente compensate, in considerazione del fatto che la decisione era fondata su una valutazione ex nunc di elementi formatisi o consolidatisi nel corso del processo.

La compensazione delle spese conferma, ancora una volta, la natura dinamica della tutela. L’accoglimento non deriva necessariamente dall’illegittimità originaria della decisione amministrativa, ma dalla situazione sostanziale accertata al momento della pronuncia.

La protezione complementare non si limita dunque a correggere il passato. Governa il presente.

Il principio che emerge dal decreto può essere sintetizzato in termini chiari: la vita privata dello straniero non è costituita soltanto dai legami familiari in senso stretto, ma anche dal lavoro, dalla formazione, dall’abitazione, dall’autonomia e dalle relazioni sociali costruite nel Paese. Quando tali elementi dimostrino un radicamento effettivo, il rimpatrio non può essere disposto senza verificare se determini una grave e sproporzionata compromissione dell’identità e della dignità personale.

Non ogni presenza produce radicamento. Non ogni contratto produce integrazione. Non ogni permanenza genera un diritto al soggiorno.

Ma quando il radicamento sia effettivamente provato, lo Stato non può comportarsi come se non esistesse.

Il decreto del Tribunale di Bologna conferma così che la protezione complementare costituisce uno dei principali luoghi nei quali il diritto dell’immigrazione può superare la contrapposizione sterile tra permanenza automatica e rimpatrio indiscriminato.

La soluzione risiede nella valutazione individuale.

È la stessa logica del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”: verificare ciò che la persona ha concretamente costruito, riconoscere l’integrazione quando esiste e rendere possibile la ReImmigrazione quando essa manca, sempre nel rispetto dei diritti fondamentali e dei limiti imposti dall’ordinamento.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428

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