Remigrazione o accordo di integrazione: il fondamento giuridico del paradigma Integrazione o ReImmigrazione

Abstract
Il presente contributo esamina la disciplina dell’accordo di integrazione di cui all’art. 4-bis del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 e al d.P.R. 14 settembre 2011, n. 179, quale strumento normativo volto a condizionare la permanenza dello straniero sul territorio nazionale al raggiungimento di specifici obiettivi di integrazione. L’analisi evidenzia la distanza tra la costruzione normativa dell’istituto e la sua concreta attuazione amministrativa, individuando in tale scarto il presupposto teorico del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”. In tale prospettiva, la ReImmigrazione viene qualificata non come opzione ideologica alternativa, bensì come conseguenza giuridica già prevista dall’ordinamento in caso di inadempimento dell’accordo.

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L’accordo di integrazione si colloca nel sistema del diritto dell’immigrazione quale istituto di natura condizionale, volto a subordinare la stabilità del soggiorno dello straniero all’adempimento di obblighi positivi di integrazione. La previsione dell’art. 4-bis del d.lgs. n. 286/1998 introduce un modello nel quale l’integrazione non assume valore meramente programmatico, ma si configura quale parametro giuridico incidente sullo status dello straniero.

La genesi parlamentare dell’istituto conferma tale impostazione. La documentazione della Camera dei deputati evidenzia come l’accordo sia stato concepito quale meccanismo idoneo a collegare il rilascio e la conservazione del titolo di soggiorno al rispetto di un percorso verificabile, fondato su un sistema di crediti e su una valutazione finale dell’adempimento. In tale contesto, è espressamente previsto che “la perdita integrale dei crediti determina la revoca dello stesso e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato” .

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Il d.P.R. n. 179/2011 dà attuazione a tale previsione attraverso una disciplina analitica del sistema dei crediti, articolando l’accordo in una sequenza procedimentale caratterizzata da attribuzione iniziale, progressione, eventuale decurtazione e verifica finale. L’istituto è strutturato in modo da consentire una valutazione oggettiva del percorso di integrazione, attraverso indicatori predeterminati relativi, tra l’altro, alla conoscenza della lingua italiana, all’inserimento sociale e al rispetto delle regole dell’ordinamento.

Sotto il profilo strettamente normativo, il sistema appare completo e coerente. L’integrazione è definita come obbligo giuridico, il sistema dei crediti ne costituisce lo strumento di misurazione, la verifica finale rappresenta il momento decisorio e l’eventuale perdita dei crediti comporta conseguenze direttamente incidenti sul titolo di soggiorno. La struttura dell’istituto, pertanto, è idonea a svolgere una funzione selettiva, coerente con la logica di condizionalità che permea l’intero impianto.

Tuttavia, l’analisi della prassi amministrativa evidenzia una significativa divergenza tra il modello normativo e la sua attuazione.

Il sistema dei crediti è formalmente previsto e, in linea teorica, oggetto di gestione da parte dell’Amministrazione, che in determinati casi procede anche alla valutazione dell’adempimento. Il problema, tuttavia, non risiede nell’assenza del meccanismo, bensì nella sua scarsa incidenza concreta.

Nella prassi amministrativa, l’accordo di integrazione non opera quale parametro effettivo nelle determinazioni relative al soggiorno. Il sistema dei crediti non viene utilizzato come strumento dinamico di valutazione del percorso individuale; non si registra una gestione sistematica della progressione o della decurtazione dei crediti; la verifica finale, pur prevista, non assume, nella generalità dei casi, un ruolo determinante nel processo decisionale.

In termini sostanziali, il meccanismo non produce effetti.

I crediti, che costituiscono il nucleo operativo dell’istituto, non vengono concretamente formati né utilizzati come criterio di selezione. Le autorità amministrative, in particolare le Questure, non fondano ordinariamente le proprie determinazioni sul risultato del percorso creditorio, né richiedono in modo sistematico la dimostrazione del relativo adempimento. L’accordo di integrazione, pertanto, pur formalmente vigente, risulta privo di effettività sul piano applicativo.

Tale scarto tra previsione normativa e prassi amministrativa incide direttamente sulla funzione dell’istituto. L’integrazione, da condizione giuridica della permanenza, si riduce a principio privo di incidenza operativa. Il sistema, pur esistente, non seleziona e, conseguentemente, non governa.

In questo contesto si inserisce il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, che trova il proprio fondamento non in una innovazione normativa, ma nella rilettura sistematica dell’assetto vigente.

Se l’ordinamento prevede che l’inadempimento dell’accordo di integrazione comporti la perdita del titolo di soggiorno e l’allontanamento dal territorio dello Stato, la ReImmigrazione si configura come la conseguenza giuridica già implicita nella disciplina vigente. Essa non introduce un nuovo criterio, ma rende esplicito il nesso tra integrazione e permanenza, già delineato dal legislatore.

Il paradigma, tuttavia, presuppone una condizione imprescindibile: l’effettiva attuazione dell’accordo di integrazione.

In assenza di una concreta operatività del sistema dei crediti, il meccanismo non è in grado di svolgere la funzione per la quale è stato concepito. La ReImmigrazione, in tale prospettiva, non è altro che la naturale conseguenza del fallimento applicativo dell’accordo. Laddove il percorso di integrazione non venga monitorato e verificato, il sistema perde la propria capacità selettiva, rendendo inevitabile il ricorso a strumenti alternativi o integrativi.

Il problema, dunque, non è riconducibile a un difetto della disciplina normativa, bensì a una carenza di attuazione amministrativa. Il quadro legislativo vigente già contiene gli strumenti necessari per condizionare la permanenza dello straniero al rispetto di un percorso di integrazione. Ciò che manca è l’utilizzo effettivo di tali strumenti.

Ne deriva che il rafforzamento del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione” non richiede, in via prioritaria, un intervento normativo, quanto piuttosto una piena implementazione dell’accordo di integrazione, attraverso una gestione concreta, sistematica e verificabile del sistema dei crediti.

Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea (ID: 280782895721-36)
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428