Le notizie di questi giorni sulle difficoltà economiche di alcune realtà che operano nell’accoglienza, conseguenti alla diminuzione delle presenze nei centri, riportano alla luce una questione che in Italia viene generalmente affrontata attraverso due rappresentazioni contrapposte: da una parte la denuncia del cosiddetto “business dell’accoglienza”, dall’altra la difesa indistinta di un sistema nel quale cooperative e altri soggetti privati svolgono da anni una funzione essenziale per conto dello Stato.
Entrambe le rappresentazioni rischiano di impedire una discussione più seria.
Il problema che dovremmo porci non è se le cooperative siano “buone” o “cattive”, né se sia moralmente accettabile che un soggetto economico riceva un corrispettivo per un servizio regolarmente affidato dalla pubblica amministrazione. Il problema è molto più profondo: abbiamo costruito un sistema nel quale l’interesse pubblico dello Stato e l’interesse economico del soggetto che gestisce l’accoglienza possono non coincidere perfettamente?
La domanda nasce dalla struttura stessa del sistema.
Nei centri di accoglienza straordinaria la remunerazione dei gestori è costruita prevalentemente secondo un meccanismo pro capite/pro die. Lo schema di capitolato predisposto dal Ministero dell’Interno lega infatti una parte essenziale del corrispettivo alle persone effettivamente accolte e alle giornate di presenza.
Non vi è, in questo meccanismo, nulla di illecito o scandaloso. Un ospite produce costi reali: alloggio, vitto, personale, mediazione, pulizia, assistenza e servizi. È quindi perfettamente comprensibile che il pagamento sia collegato all’effettiva erogazione delle prestazioni.
Il problema emerge quando ci domandiamo quale dovrebbe essere il risultato finale dell’accoglienza.
Perché l’accoglienza, almeno nella mia concezione, non dovrebbe mai trasformarsi in una condizione destinata a protrarsi indefinitamente. Dovrebbe rappresentare una fase transitoria durante la quale lo Stato prende in carico una persona che non dispone dei mezzi necessari per provvedere autonomamente alle proprie esigenze, ne definisce la posizione giuridica e, quando sussistono le condizioni per la permanenza, la accompagna verso l’autonomia.
Ed è precisamente qui che compare il paradosso.
Uno straniero accolto che impara rapidamente l’italiano, acquisisce competenze professionali, trova un lavoro regolare e raggiunge un reddito tale da disporre di mezzi sufficienti può arrivare al punto in cui vengono meno i presupposti economici che giustificano la prosecuzione dell’accoglienza.
È ciò che lo Stato dovrebbe desiderare.
La persona non dipende più dall’assistenza pubblica, produce reddito, lavora, contribuisce attraverso la fiscalità, costruisce progressivamente la propria autonomia e può uscire dal circuito assistenziale.
Eppure, nel modello economico attuale, quando quella persona esce dall’accoglienza cessa anche il corrispettivo collegato alla sua presenza, salvo che il posto venga nuovamente occupato.
Il paradosso è evidente: il risultato che rappresenta un successo per lo Stato può contemporaneamente determinare la cessazione di una fonte di ricavo per il gestore.
Questo significa che le cooperative ostacolano l’integrazione?
No. E sarebbe profondamente scorretto sostenerlo senza prove.
Esistono cooperative, associazioni e operatori che svolgono un lavoro serio e che dedicano energie proprio all’inserimento linguistico, sociale e lavorativo delle persone accolte. Il punto non riguarda le intenzioni dei singoli gestori. Riguarda l’architettura degli incentivi che lo Stato ha costruito.
Non occorre che qualcuno si comporti scorrettamente perché esista un problema strutturale.
Lo Stato dovrebbe avere interesse a ridurre progressivamente la dipendenza dello straniero dall’accoglienza. Il soggetto privato viene invece remunerato principalmente durante il periodo nel quale quella dipendenza continua a rendere necessaria l’ospitalità.
È sufficiente questa divergenza per porre una questione politica seria.
Ma ritengo che la risposta non possa limitarsi a modificare il sistema dei corrispettivi, magari introducendo premi economici alle cooperative che riescono a ottenere migliori risultati di integrazione. Sarebbe certamente possibile costruire incentivi più razionali, ma rimarrebbe irrisolta una questione ancora precedente.
Perché abbiamo deciso che l’accoglienza degli stranieri debba essere gestita in misura così rilevante da soggetti privati?
È qui che credo occorra aprire una riflessione molto più ambiziosa.
A mio avviso, l’accoglienza dovrebbe progressivamente tornare alla gestione diretta dello Stato.
Non perché il privato sia necessariamente inefficiente e neppure perché le cooperative debbano essere considerate sospette. La ragione è diversa: l’accoglienza migratoria produce conseguenze che superano largamente la dimensione assistenziale e investono direttamente il governo dell’immigrazione e, quindi, anche la sicurezza nazionale.
Un centro di accoglienza non è semplicemente una struttura nella quale vengono distribuiti un letto e dei pasti.
Dentro quel sistema transitano persone delle quali lo Stato deve conoscere l’identità, la posizione giuridica, la provenienza, la documentazione disponibile, l’eventuale vulnerabilità, l’evoluzione della procedura amministrativa, la situazione lavorativa e il percorso di inserimento sul territorio.
Lo Stato deve sapere chi è presente, dove si trova, quale sia la sua posizione e quale percorso stia compiendo.
Questo non significa affermare che il migrante accolto rappresenti, in quanto tale, una minaccia alla sicurezza. Una simile equivalenza sarebbe sbagliata e finirebbe per indebolire proprio il ragionamento che occorre fare.
Il punto è un altro: il governo dei flussi migratori costituisce una funzione strategica dello Stato.
Una politica migratoria seria richiede conoscenza. E la conoscenza del fenomeno non può essere frammentata tra una moltitudine di amministrazioni, cooperative, associazioni, enti locali e gestori che raccolgono ciascuno una parte delle informazioni e seguono ciascuno una parte del percorso.
Lo Stato deve recuperare la capacità di seguire direttamente il fenomeno migratorio dal momento dell’ingresso fino alla definizione del percorso individuale.
È precisamente per questa ragione che, nel paradigma Integrazione o ReImmigrazione, propongo da tempo la creazione di una vera Polizia dell’Immigrazione, specializzata e distinta dalle ordinarie funzioni di pubblica sicurezza, capace di concentrare competenze oggi disperse e di costruire una conoscenza effettiva del fenomeno migratorio.
Questo non significa trasformare i centri di accoglienza in strutture di polizia.
Le funzioni sociali devono rimanere sociali, quelle amministrative amministrative e quelle di sicurezza devono essere esercitate con le garanzie previste dall’ordinamento. Ma tutte devono appartenere a una politica pubblica coerente, nella quale lo Stato mantenga la responsabilità effettiva del percorso.
La gestione pubblica dell’accoglienza consentirebbe inoltre di eliminare alla radice proprio il problema degli incentivi.
Se una struttura è direttamente gestita dallo Stato, l’uscita di una persona dall’accoglienza perché diventata economicamente autonoma non rappresenta la perdita di un cliente. Rappresenta un risparmio di risorse pubbliche e, soprattutto, il raggiungimento dell’obiettivo istituzionale.
È esattamente questo il cambiamento culturale che dobbiamo realizzare.
Il successo di un centro di accoglienza non dovrebbe essere misurato dal numero delle persone che riesce a ospitare, ma dal numero delle persone che riesce a rendere progressivamente capaci di non averne più bisogno.
Ed è qui che il tema dell’accoglienza incontra quello del dovere di integrazione, che ritengo debba trovare riconoscimento nella nostra Costituzione.
Se lo straniero che intende costruire stabilmente la propria vita in Italia deve assumersi la responsabilità di partecipare al proprio percorso di integrazione, lo Stato deve assumersi una responsabilità altrettanto precisa: creare le condizioni perché quel percorso possa realmente avvenire e verificarne progressivamente l’esito.
Diritti e doveri devono procedere insieme.
Lo straniero deve imparare la lingua, rispettare l’ordinamento, partecipare secondo le proprie possibilità alla vita economica e sociale e costruire progressivamente la propria autonomia. Lo Stato deve offrire gli strumenti necessari, rimuovere gli ostacoli all’integrazione, intervenire quando emergono situazioni di marginalità e riconoscere chi ha costruito con successo il proprio percorso.
Quando l’integrazione riesce, deve essere valorizzata.
Quando incontra difficoltà, lo Stato deve intervenire.
Quando invece vengono meno i presupposti giuridici per la permanenza e non esiste un titolo che consenta allo straniero di continuare legittimamente a soggiornare sul territorio nazionale, deve essere affrontata anche la questione del ritorno, nel rispetto delle garanzie previste dalla Costituzione, dal diritto dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali.
Accoglienza, integrazione e ritorno non possono continuare a essere trattati come tre universi amministrativi separati. Sono tre possibili momenti dello stesso percorso migratorio.
Ed è lo Stato che deve governarli.
Questo è il punto sul quale il dibattito sulle cooperative dovrebbe finalmente consentirci di andare oltre le polemiche.
Non serve criminalizzare chi per anni ha svolto servizi che lo Stato ha legittimamente deciso di esternalizzare. Occorre domandarsi se quella scelta, compiuta in un determinato contesto storico e spesso sviluppatasi sotto la pressione dell’emergenza, sia ancora il modello migliore per affrontare un fenomeno ormai strutturale.
Io ritengo di no.
L’immigrazione riguarda il mercato del lavoro, la demografia, il welfare, la scuola, la coesione sociale, l’ordine pubblico, le relazioni internazionali e la sicurezza nazionale. È difficile immaginare un fenomeno che attraversi in maniera altrettanto profonda le funzioni fondamentali dello Stato.
Per questo l’accoglienza non dovrebbe essere considerata semplicemente un servizio sociale acquistato sul mercato.
Dovrebbe tornare a essere una funzione pubblica direttamente organizzata e governata dallo Stato.
Non si tratta di avere meno accoglienza. Si tratta di avere un’accoglienza diversa: temporanea, pubblica, orientata all’integrazione e finalizzata all’autonomia quando esistono le condizioni per la permanenza.
Perché quando uno straniero trova lavoro, raggiunge l’autonomia economica e non ha più bisogno dell’accoglienza, lo Stato non ha perso un ospite: ha raggiunto il proprio obiettivo.
E quando una funzione produce effetti così profondi sull’integrazione, sul governo del territorio e sulla sicurezza nazionale, non è sufficiente che lo Stato la finanzi.
Deve essere lo Stato a governarla.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’UE n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428
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