Riforma dell’articolo 14 del d.lgs. 286/1998 sui trattenimenti nei CPR: verso un modello integrato di accertamento, permanenza e rimpatrio

L’articolo 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, numero 286, rappresenta uno dei punti più sensibili dell’intero sistema di gestione dell’immigrazione, in quanto disciplina il trattenimento amministrativo nei centri di permanenza per i rimpatri, misura che incide direttamente sulla libertà personale dello straniero al fine di rendere effettiva l’esecuzione dell’allontanamento dal territorio dello Stato.

La configurazione attuale della norma riflette un’impostazione tipicamente esecutiva, nella quale il trattenimento costituisce uno strumento funzionale a dare attuazione a un provvedimento già adottato, senza che vi sia un collegamento strutturale con la fase antecedente di valutazione della posizione dello straniero.

Questa impostazione, pur coerente con la logica originaria del testo unico e con la disciplina europea dei rimpatri, si rivela oggi inadeguata rispetto alla complessità del fenomeno migratorio e alla necessità di garantire un governo effettivo e razionale delle dinamiche di permanenza e allontanamento.

Il trattenimento interviene, infatti, quando il sistema ha già fallito nella sua funzione ordinatoria, ossia quando non è stato possibile individuare in modo tempestivo e strutturato i presupposti per la permanenza o per l’allontanamento dello straniero.

In tale contesto si collocano interventi normativi recenti, tra cui la proposta di legge A.C. 2658, che modifica l’articolo 14 T.U.I. introducendo, da un lato, una diversa disciplina dell’accertamento dell’idoneità psicofisica dello straniero al trattenimento, affidata al medico di polizia, e, dall’altro, prevedendo l’esecuzione immediata dell’espulsione in caso di rifiuto dello straniero di sottoporsi alla visita medica.

La proposta si muove in una direzione chiaramente orientata all’efficienza procedurale, individuando nei tempi dell’accertamento sanitario e nella possibilità di rifiuto da parte dello straniero due fattori di rallentamento del sistema dei rimpatri. La soluzione adottata consiste nel superamento di tali ostacoli mediante una semplificazione delle procedure e l’introduzione di meccanismi automatici che consentano di proseguire nell’iter espulsivo.

Tuttavia, tale intervento, pur incidendo su un profilo operativo rilevante, non modifica la natura del trattenimento né affronta le criticità strutturali del sistema. Il trattenimento continua a essere configurato come una misura terminale, sganciata da una valutazione complessiva della posizione dello straniero e priva di un collegamento sistematico con i criteri di permanenza sul territorio nazionale.

Una riforma dell’articolo 14 T.U.I. che intenda realmente incidere sull’efficacia e sulla legittimazione del trattenimento amministrativo deve invece muoversi in una direzione diversa, superando la frammentazione attuale e inserendo il trattenimento all’interno di un modello integrato che colleghi in modo coerente tre momenti fondamentali: l’accertamento della posizione dello straniero, la disciplina della permanenza e l’esecuzione del rimpatrio.

In tale prospettiva, il trattenimento non può più essere concepito come un mero strumento di coercizione amministrativa, ma deve essere ricondotto alla sua funzione sistemica, quale fase conclusiva di un procedimento articolato, nel quale sia stato previamente accertato il mancato possesso dei requisiti sostanziali per la permanenza sul territorio dello Stato. Ciò implica l’introduzione di criteri di valutazione che vadano oltre il dato formale del titolo di soggiorno e che tengano conto del grado di integrazione dello straniero nel contesto sociale, economico e normativo.

Il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione” consente di fornire una base teorica a tale ricostruzione, individuando nell’integrazione il presupposto sostanziale del diritto al soggiorno e nella mancata integrazione il fondamento del procedimento di allontanamento.

In questo schema, il trattenimento nei CPR non rappresenta il luogo in cui si tenta di rendere effettivo un sistema inefficiente, ma la conseguenza logica e giuridica di un accertamento già compiuto, fondato su parametri oggettivi e verificabili.

L’integrazione, intesa come inserimento lavorativo stabile, conoscenza della lingua e rispetto delle regole fondamentali dell’ordinamento, diviene così il criterio attraverso il quale l’ordinamento seleziona le situazioni meritevoli di tutela.

La mancata integrazione, accertata all’interno di un procedimento garantito, legittima invece l’attivazione della fase esecutiva del rimpatrio, nella quale il trattenimento assume una funzione coerente e non meramente reattiva.

In questo quadro, anche il tema dell’accertamento sanitario, oggetto della proposta A.C. 2658, può essere ricondotto a una dimensione sistemica. L’idoneità psicofisica al trattenimento non dovrebbe essere considerata un ostacolo da superare per garantire l’efficienza del sistema, ma un elemento integrato all’interno di un procedimento più ampio, nel quale la tutela della salute dello straniero si coordina con l’esigenza di esecuzione del rimpatrio. L’eventuale rifiuto della visita medica non può essere automaticamente equiparato a un comportamento elusivo tale da giustificare l’immediata espulsione, ma deve essere valutato nel contesto complessivo della posizione dello straniero.

La costruzione di un modello integrato richiede, dunque, una riforma dell’articolo 14 T.U.I. che non si limiti a intervenire su singoli segmenti procedurali, ma che espliciti il nesso tra accertamento, permanenza e rimpatrio, attribuendo al trattenimento una funzione coerente con l’intero sistema.

Ciò comporta una ridefinizione del ruolo dei CPR, che devono essere considerati non come strumenti di gestione emergenziale, ma come parte di un meccanismo ordinario di esecuzione delle decisioni adottate sulla base di criteri sostanziali.

In assenza di tale riforma, il rischio è quello di continuare a intervenire in modo frammentario, introducendo correttivi volti a superare singole inefficienze senza incidere sulle cause che le determinano. La proposta A.C. 2658, pur affrontando un problema reale, si colloca in questa logica, confermando la tendenza del legislatore a privilegiare soluzioni operative immediate rispetto alla costruzione di un modello sistemico.

Una disciplina del trattenimento coerente con un modello integrato consente invece di rafforzare la legittimazione della misura sotto il profilo costituzionale e convenzionale, in quanto ancorata a un accertamento sostanziale e non meramente formale, e di ridurre il ricorso a interventi emergenziali che incidono su diritti fondamentali senza garantire un’effettiva soluzione delle criticità.

Il trattenimento nei CPR, in questa prospettiva, cessa di essere il punto di partenza dell’intervento normativo e diviene il suo esito coerente, inserito in un sistema che governa il fenomeno migratorio attraverso criteri chiari, verificabili e orientati alla responsabilizzazione dello straniero nel percorso di integrazione.

Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea – ID 280782895721-36
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

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