La discussione giuridica sulla protezione complementare ha assunto negli ultimi anni un rilievo sempre più significativo nel diritto dell’immigrazione italiano. Le modifiche normative introdotte dal decreto-legge 10 marzo 2023, numero 20, convertito con modificazioni dalla legge 5 maggio 2023, numero 50 – comunemente noto come decreto Cutro – hanno infatti riaperto una serie di questioni interpretative che incidono direttamente sul percorso di stabilizzazione del soggiorno degli stranieri presenti nel territorio nazionale. Tra queste, una delle più rilevanti riguarda il rapporto tra il permesso di soggiorno per protezione speciale e la possibilità di accedere al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
A questa questione ho dedicato un lavoro di analisi giuridica che è stato recentemente pubblicato come contributo scientifico e reso disponibile online. Il testo integrale è consultabile attraverso il DOI pubblicato su Zenodo al seguente indirizzo:
https://doi.org/10.5281/zenodo.18939064
È inoltre disponibile una versione sfogliabile sulla piattaforma Calameo:
https://www.calameo.com/books/008079775195280962247
Il lavoro nasce dall’osservazione di una situazione che nella prassi amministrativa e giurisprudenziale si presenta sempre più frequentemente. Accade infatti che la Commissione territoriale respinga la domanda di protezione internazionale presentata da uno straniero e che quest’ultimo proponga ricorso al Tribunale ai sensi dell’articolo 35-bis del decreto legislativo 25/2008. In molti di questi casi il giudice, esaminando la posizione del ricorrente, accerta direttamente la sussistenza del divieto di espulsione previsto dall’articolo 19 del Testo unico sull’immigrazione e riconosce quindi il diritto alla protezione complementare, ordinando alla Questura il rilascio del relativo permesso di soggiorno.
Questo passaggio è giuridicamente molto rilevante. Il titolo di soggiorno che viene rilasciato non deriva infatti da una decisione amministrativa della Commissione territoriale, ma costituisce l’esecuzione di un provvedimento giurisdizionale che accerta direttamente il diritto dello straniero alla tutela prevista dall’articolo 19 del decreto legislativo 286 del 1998. Ciò significa che il fondamento giuridico del permesso di soggiorno non è l’articolo 32 del decreto legislativo 25/2008 – che disciplina gli esiti della procedura amministrativa di protezione internazionale – ma il divieto di espulsione derivante dagli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato.
Il problema interpretativo nasce dal fatto che l’articolo 9 del Testo unico sull’immigrazione, nel disciplinare lo status di soggiornante di lungo periodo, individua alcune categorie di titoli di soggiorno che non consentono l’accesso a tale status. Tra queste ipotesi il legislatore ha espressamente inserito il permesso di soggiorno per protezione speciale rilasciato ai sensi dell’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 25/2008, cioè quello che deriva dalla decisione della Commissione territoriale nell’ambito della procedura amministrativa di protezione internazionale.
La formulazione della norma è però molto precisa. Il legislatore non ha fatto riferimento in modo generico al “permesso di soggiorno per protezione speciale”, ma ha individuato in maniera puntuale il titolo rilasciato ai sensi di una specifica disposizione normativa. Da qui nasce la questione affrontata nello studio: stabilire se la causa di esclusione prevista dall’articolo 9 del Testo unico debba essere interpretata come riferita esclusivamente al titolo rilasciato dalla Commissione territoriale oppure se essa debba essere estesa anche ai casi in cui la protezione complementare sia stata riconosciuta dal Tribunale.
L’analisi letterale e sistematica della norma porta a ritenere che tale estensione non sia giuridicamente sostenibile. Quando la protezione complementare viene riconosciuta dal giudice, il titolo di soggiorno che ne deriva costituisce infatti l’esecuzione di un accertamento giurisdizionale del divieto di espulsione previsto dall’articolo 19 del Testo unico sull’immigrazione. Non si tratta quindi del titolo disciplinato dall’articolo 32 del decreto legislativo 25/2008, ma di una situazione giuridica differente, fondata direttamente sul riconoscimento giudiziale di un diritto soggettivo.
Applicare comunque la causa di esclusione prevista dall’articolo 9 anche a queste ipotesi significherebbe estendere in via analogica una norma limitativa di diritti. Un’operazione di questo tipo appare difficilmente compatibile con i principi generali dell’ordinamento, secondo cui le disposizioni che incidono in senso restrittivo sulle posizioni giuridiche soggettive devono essere interpretate in modo strettamente letterale e non possono essere ampliate oltre i casi espressamente previsti dal legislatore.
Questa riflessione giuridica assume un significato ancora più ampio se collocata all’interno del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”, che costituisce il quadro teorico nel quale si colloca il progetto editoriale di questo sito. La protezione complementare rappresenta infatti uno degli strumenti attraverso i quali l’ordinamento giuridico valuta concretamente il grado di integrazione dello straniero nel territorio dello Stato. Il giudizio comparativo tra la vita privata e familiare costruita in Italia e la situazione che lo straniero incontrerebbe nel Paese di origine consente di verificare se l’allontanamento sarebbe proporzionato oppure se determinerebbe una compressione irragionevole dei diritti fondamentali della persona.
In questo senso, la protezione complementare non può essere considerata soltanto una misura residuale di tutela. Essa costituisce, piuttosto, uno dei luoghi nei quali il diritto dell’immigrazione misura concretamente il rapporto tra presenza dello straniero e integrazione nella società ospitante. È proprio attraverso questo tipo di valutazione che l’ordinamento distingue tra chi ha sviluppato un percorso reale di integrazione e chi invece non presenta elementi di radicamento nel territorio nazionale.
Se la protezione complementare riconosciuta dal Tribunale rappresenta l’esito di un accertamento giudiziale che tiene conto del grado di integrazione dello straniero nel territorio italiano, appare coerente con la logica dell’ordinamento consentire a tale soggetto, quando ne ricorrano i requisiti previsti dalla legge, di accedere allo status di soggiornante di lungo periodo. Lo status di lungo periodo rappresenta infatti lo strumento attraverso il quale il sistema giuridico riconosce e consolida i percorsi di integrazione effettivamente realizzati.
In questa prospettiva la protezione complementare può essere letta come uno dei principali laboratori giuridici del paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”. Attraverso di essa l’ordinamento verifica concretamente se la presenza dello straniero nel territorio nazionale abbia raggiunto un livello di integrazione tale da giustificare una stabilizzazione del soggiorno oppure se, al contrario, non sussistano elementi sufficienti di radicamento.
Il tema non riguarda soltanto una questione tecnica di interpretazione normativa, ma tocca direttamente il modo in cui l’ordinamento giuridico concepisce il rapporto tra immigrazione, diritti fondamentali e integrazione sociale. Ed è proprio su questo terreno che il dibattito giuridico dei prossimi anni sarà chiamato a confrontarsi.
Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea
ID: 280782895721-36
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