Nel dibattito pubblico sull’immigrazione esiste un dato che riassume meglio di ogni altro la contraddizione strutturale del sistema italiano dei rimpatri: lo Stato emette ogni anno decine di migliaia di provvedimenti di espulsione, ma riesce a eseguirne solo una piccola parte.
Negli ultimi anni diverse analisi pubbliche, studi di istituti di ricerca e dati diffusi da autorità istituzionali hanno stimato che in Italia vivano alcune centinaia di migliaia di cittadini stranieri in condizione di irregolarità. Le stime più citate collocano questo stock in una forbice compresa tra circa 460.000 e oltre 500.000 persone.
Se si osservano invece i dati relativi ai rimpatri effettivamente eseguiti, emerge un divario evidente. Le statistiche pubblicate periodicamente dal Ministero dell’Interno e dalle istituzioni europee indicano che l’Italia realizza ogni anno alcune migliaia di rimpatri forzati, generalmente nell’ordine di poche migliaia di unità. Anche considerando i rimpatri volontari assistiti, il numero complessivo rimane comunque molto limitato rispetto allo stock di irregolari presenti sul territorio.
Parallelamente, ogni anno vengono emessi decine di migliaia di provvedimenti di espulsione da parte delle autorità competenti. Il confronto tra questi due dati evidenzia un elemento ormai strutturale: solo una quota minoritaria degli ordini di allontanamento viene realmente eseguita.
In altre parole, il sistema produce molti provvedimenti giuridici ma riesce a darvi esecuzione solo in una percentuale ridotta dei casi. Questo fenomeno è stato più volte segnalato in studi istituzionali, analisi accademiche e relazioni di organismi di controllo sulla gestione delle politiche migratorie.
Il risultato è un paradosso giuridico e amministrativo: lo Stato dispone l’espulsione, ma nella maggior parte dei casi non riesce a realizzare il rimpatrio.
Le cause di questa situazione sono molteplici e affondano nella struttura stessa del sistema normativo. La disciplina dei rimpatri è contenuta nel Testo Unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998), in particolare negli articoli dedicati all’espulsione amministrativa e al trattenimento nei centri di permanenza per il rimpatrio. Nel tempo, la normativa nazionale si è inoltre intrecciata con la disciplina europea, in particolare con la Direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi in soggiorno irregolare.
A livello pratico, i principali ostacoli all’esecuzione dei rimpatri riguardano tre dimensioni.
La prima è di natura procedurale e giurisdizionale. I provvedimenti di espulsione possono essere oggetto di ricorsi e di misure sospensive, con tempi processuali che in molti casi si prolungano per anni.
La seconda è di natura diplomatica. Il rimpatrio presuppone l’identificazione certa della persona e la cooperazione delle autorità del Paese di origine per il rilascio dei documenti di viaggio. In assenza di tale cooperazione, l’esecuzione dell’espulsione diventa di fatto impraticabile.
La terza riguarda i limiti operativi del sistema dei centri di permanenza per il rimpatrio e i tempi massimi di trattenimento previsti dalla normativa europea e nazionale, che spesso non consentono di completare le procedure di identificazione prima della liberazione della persona trattenuta.
Il risultato complessivo è un sistema che, pur formalmente orientato al rimpatrio degli stranieri irregolari, produce in realtà un’elevata quantità di provvedimenti destinati a rimanere ineseguiti.
Tuttavia, limitarsi a descrivere il problema non basta. La questione centrale è individuare una soluzione coerente con il diritto interno ed europeo.
Una possibile chiave di lettura emerge dall’esperienza giuridica della protezione complementare, prevista dall’articolo 19 del Testo Unico Immigrazione. Questa forma di tutela ha introdotto nel sistema italiano un criterio sostanziale che va oltre la semplice regolarità formale del soggiorno: la valutazione del livello di integrazione della persona nel territorio italiano.
In molti casi la giurisprudenza ha riconosciuto che l’esistenza di un lavoro stabile, di legami sociali consolidati e di un percorso reale di integrazione può rendere sproporzionato il rimpatrio rispetto alla tutela della vita privata e familiare. In queste situazioni, l’ordinamento prevede già uno strumento di regolarizzazione giuridica: la protezione complementare.
In altre parole, il sistema possiede già un laboratorio giuridico di integrazione: quando esistono le condizioni concrete per l’inserimento stabile nella società italiana, l’ordinamento può riconoscere un titolo di soggiorno.
Il problema riguarda invece la situazione opposta: le persone che non possiedono requisiti di integrazione, non lavorano, non hanno legami stabili con il territorio e risultano destinatarie di un provvedimento di espulsione.
In questi casi il rimpatrio dovrebbe costituire l’esito naturale della procedura amministrativa. Tuttavia, l’assenza di strumenti operativi adeguati rende questa previsione giuridica spesso ineffettiva.
Per rendere realmente funzionante il sistema dei rimpatri sarebbe necessario intervenire su due piani.
Il primo riguarda la struttura operativa dello Stato. Molti ordinamenti prevedono unità specializzate dedicate esclusivamente all’esecuzione dei rimpatri. Un modello possibile potrebbe essere la creazione di un vero e proprio corpo di polizia dell’immigrazione, con competenze specifiche nella gestione delle procedure di identificazione, nel coordinamento con le autorità consolari e nell’esecuzione dei provvedimenti di allontanamento.
Il secondo piano riguarda l’effettività del trattenimento nei centri di permanenza per il rimpatrio (CPR). Se l’obiettivo è rendere eseguibile un provvedimento di espulsione, il sistema deve disporre di strutture adeguate e di tempi procedurali compatibili con le operazioni di identificazione e organizzazione del rimpatrio.
In assenza di questi strumenti, il rischio è che il sistema continui a produrre atti giuridici privi di reale efficacia.
Da un punto di vista sistemico, la soluzione non può essere né la regolarizzazione generalizzata né l’espulsione simbolica. Occorre invece un criterio chiaro che distingua tra due situazioni giuridiche differenti.
Da una parte, chi dimostra un reale percorso di integrazione può trovare nell’ordinamento strumenti di tutela e di regolarizzazione, come la protezione complementare.
Dall’altra, quando tali condizioni non esistono, il rimpatrio deve tornare a essere una misura effettiva e concretamente eseguibile.
È proprio su questa distinzione che si fonda il paradigma “Integrazione o ReImmigrazione”: un modello che non si limita a gestire l’immigrazione, ma introduce un principio di responsabilità reciproca tra lo Stato e chi vive sul suo territorio.
Senza integrazione reale non può esistere permanenza stabile. Ma senza rimpatri effettivi non può esistere nemmeno uno Stato capace di applicare le proprie leggi.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato
Lobbista presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea
ID 280782895721-36
ORCID
https://orcid.org/0009-0004-7030-0428
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