Riforma della cittadinanza (A.C. 2613): criticità e proposte correttive secondo il paradigma Integrazione o ReImmigrazione

La proposta di legge A.C. 2613 interviene sulla disciplina della cittadinanza dettata dalla legge 5 febbraio 1992, numero 91, e, contestualmente, su alcuni profili del ricongiungimento familiare di cui all’articolo 29 del decreto legislativo 25 luglio 1998, numero 286. Si tratta di un intervento normativo che si colloca nel solco delle riforme orientate a una maggiore selettività dell’accesso allo status civitatis, attraverso l’innalzamento dei requisiti temporali, l’ampliamento delle cause ostative e l’introduzione di un esame di integrazione quale condizione per l’acquisto della cittadinanza.

L’impianto complessivo della proposta è coerente sul piano della finalità perseguita, ma presenta rilevanti criticità sotto il profilo della struttura giuridica del sistema.

In particolare, il legislatore interviene sul momento finale del percorso – l’accesso alla cittadinanza – senza incidere in modo organico sul processo che dovrebbe precederlo, ossia il percorso di integrazione dello straniero nel territorio dello Stato. Ne deriva una evidente asimmetria: si rafforza il momento valutativo conclusivo, ma non si costruisce un sistema normativo idoneo a rendere effettivamente verificabile e misurabile l’integrazione.

Il punto più significativo della proposta è rappresentato dall’introduzione dell’esame di integrazione.

Tale previsione segna, sul piano teorico, un passaggio rilevante, poiché riconosce implicitamente che l’integrazione non può più essere considerata un mero obiettivo politico o sociale, ma deve assumere la natura di condizione giuridica per l’accesso a determinati status.

Tuttavia, la formulazione normativa appare carente sotto il profilo della determinatezza. Il rinvio a un decreto ministeriale per la definizione dei contenuti e delle modalità della prova, unitamente all’utilizzo di espressioni generiche quali “effettiva integrazione” o “conoscenza delle regole sociali e giuridiche”, introduce un livello di discrezionalità amministrativa difficilmente compatibile con i principi di legalità sostanziale e di prevedibilità dell’azione amministrativa.

In assenza di una definizione legislativa puntuale dei parametri di integrazione, il rischio è quello di un’applicazione disomogenea e, conseguentemente, di un incremento significativo del contenzioso. Il sistema si irrigidisce formalmente, ma si indebolisce sul piano della certezza del diritto.

Analoga criticità si riscontra nell’ampliamento delle cause ostative di natura penale, che includono non solo le condanne definitive, ma anche i procedimenti penali in corso e gli esiti di applicazione della pena su richiesta delle parti.

Tale impostazione, pur perseguendo una finalità di selezione anticipata, solleva dubbi in relazione al principio di presunzione di non colpevolezza di cui all’articolo 27 della Costituzione, nella misura in cui attribuisce effetti preclusivi a situazioni non ancora definitivamente accertate.

Ancora più problematico appare il regime della revoca della cittadinanza, significativamente ampliato dalla proposta. L’estensione delle ipotesi di revoca, unita alla riduzione dei termini per l’adozione del relativo provvedimento e, soprattutto, all’eliminazione del riferimento al possesso o alla acquisibilità di un’altra cittadinanza, incide sulla stabilità dello status civitatis e apre a possibili tensioni con i principi internazionali in materia di riduzione dell’apatridia.

La cittadinanza, da punto di arrivo di un percorso di integrazione, tende così a trasformarsi in uno status condizionato e potenzialmente reversibile.

Sul versante del ricongiungimento familiare, l’inasprimento dei requisiti reddituali e la restrizione delle categorie di familiari ricongiungibili determinano una compressione significativa del diritto alla vita familiare, tutelato dagli articoli 2, 29 e 30 della Costituzione e dall’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Anche in questo caso, il problema non è la legittimità in astratto di una modulazione dei requisiti, ma la proporzionalità della restrizione, che appare fondata su presunzioni generali piuttosto che su una valutazione individuale delle situazioni concrete.

In questo contesto, il paradigma Integrazione o ReImmigrazione consente di individuare con maggiore chiarezza il limite strutturale della proposta di legge. Il testo normativo, infatti, si concentra prevalentemente sulla selezione in ingresso o sull’accesso a status qualificati, senza affrontare in modo sistematico il tema della permanenza dello straniero nel territorio dello Stato in relazione al suo effettivo livello di integrazione.

Il paradigma proposto, al contrario, si fonda su una concezione dell’integrazione come obbligo giuridico strutturato e verificabile nel tempo.

L’integrazione non è un requisito eventuale, né una condizione da accertare esclusivamente al momento della domanda di cittadinanza, ma un processo continuo, fondato su parametri oggettivi quali l’inserimento lavorativo, la conoscenza della lingua e il rispetto delle regole dell’ordinamento. In questa prospettiva, la permanenza nel territorio dello Stato non è incondizionata, ma è correlata al mantenimento di tali requisiti.

Le proposte correttive alla A.C. 2613 dovrebbero, pertanto, muoversi in una direzione diversa rispetto a quella attualmente delineata. In primo luogo, sarebbe necessario ricondurre l’esame di integrazione a un sistema normativo già esistente, ossia l’accordo di integrazione di cui al DPR 14 settembre 2011, numero 179, rafforzandone l’attuazione e rendendolo effettivamente operativo. L’accordo di integrazione, oggi sostanzialmente inattuato, dovrebbe diventare il perno del sistema, con una definizione chiara dei crediti, delle modalità di acquisizione e delle conseguenze derivanti dalla loro perdita.

In secondo luogo, occorrerebbe prevedere un collegamento diretto tra il livello di integrazione raggiunto e la stabilità del titolo di soggiorno. In tal modo, la cittadinanza tornerebbe a essere il punto di arrivo di un percorso già verificato nel tempo, e non il luogo in cui tale verifica viene effettuata per la prima volta.

Infine, il sistema dovrebbe prevedere, in modo espresso e non implicito, le conseguenze della mancata integrazione. La perdita dei requisiti integrativi non può restare priva di effetti giuridici, ma deve tradursi in una revisione del titolo di soggiorno e, nei casi più gravi, nella cessazione del diritto a permanere nel territorio dello Stato. È in questo passaggio che si colloca il concetto di ReImmigrazione, inteso non come misura punitiva, ma come esito coerente di un sistema in cui l’integrazione costituisce il fondamento della legittimazione al soggiorno.

In conclusione, la proposta di legge A.C. 2613 rappresenta un tentativo di rafforzare il ruolo dell’integrazione nel diritto della cittadinanza, ma lo fa in modo parziale e tecnicamente incompleto. L’introduzione di un esame di integrazione, in assenza di un sistema normativo che ne definisca contenuti e percorso, rischia di produrre effetti distorsivi e di aumentare l’incertezza applicativa.

Un intervento riformatore coerente dovrebbe, invece, muovere dalla costruzione di un modello unitario in cui integrazione, soggiorno e cittadinanza siano tra loro coordinati, secondo una logica di progressività e di verificabilità nel tempo.

Avv. Fabio Loscerbo
Lobbista – Registro per la Trasparenza dell’Unione Europea n. 280782895721-36
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428

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